專家解讀|朱大旗：新《預算法實施條例》的七大亮點
中國人民大學法學院教授、博士生導師 朱大旗
8月3日，李克強總理簽署第729號國務院令，公布修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱條例），自2020年10月1日起施行。修訂后的條例與1995年施行的條例相比，不僅條文由79條增至97條，大部分條款均為修改或新增條款，而且在內容上系統總結了條例施行25年來尤其是2015年修改后的《預算法》施行以來我國在深化財政預算改革方面取得的重要成果與經驗探索，直面預算管理實踐中迫切需要解決的重大問題，為進一步改革和完善我國預算管理體制，推動《預算法》的切實貫徹實施，推進國家財政治理的全面規范、公開透明、科學有效、約束有力，奠定了較為堅實的制度基礎。條例堅持遵循上位法規定，認真貫徹落實黨中央、國務院關于財政預算改革發展的決策部署，明確、細化了《預算法》的有關規定，其修訂內容和突出亮點主要表現在：
一、加大預算信息公開力度，細化部門及所屬單位預算公開的具體要求，著力增強預算透明度
條例遵循預算法確立的預算公開原則，秉持建立健全全面規范、公開透明的預算制度之立法精神，進一步明確規定：一般性轉移支付向社會公開應細化到地區，專項轉移支付向社會公開應細化到地區和項目。政府債務、機關運行經費、政府采購、財政專戶資金等情況，按照有關規定向社會公開。部門預算、決算應當公開基本支出和項目支出，其支出按其功能分類應公開到項；按其經濟性質分類，基本支出應公開到款。各部門所屬單位的預算、決算及報表，應在部門批復后20日內由單位向社會公開。單位預算、決算應公開基本支出和項目支出，其支出按其功能分類應公開到項；按其經濟性質分類，基本支出應公開到款。這些規定，一方面對政府預算、部門預算公開提出了新的更全面、細化的要求，另一方面也推進各部門所屬單位的預算公開工作，對所屬單位預決算公開的時限、內容也提出了具體要求。從而無論在預算公開的廣度、深度上均有進一步的擴展，這有利于增強預算透明度，促進透明政府、廉潔政府建設。
二、明確預算收支范圍和編制內容，預算體系更加清晰完整，預算編制更加規范科學
根據預算法的規定，條例進一步明確了一般公共預算、政府性基金預算等四本預算的收支范圍和編制內容：一是對預算法中一般公共預算收入之行政事業性收費收入、國有資源（資產）有償使用收入、轉移性收入等概念予以細化；二是對預算法未予以明確的政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的收支范圍作出細化規定；三是對四本預算的銜接予以明確，規定一般公共預算可根據需要和財力適當安排資金補充社會保險基金預算，國有資本經營預算可以向一般公共預算調出資金；四是對四本預算的具體編制內容、時點要求等作出了規定。這些規定有利于預算體系內各本預算之間的有機銜接和適度調劑，提高預算編制的規范性、科學性。
三、規范部門預算管理，落實預算法確立的全口徑預算管理要求，提高預算編制的完整性
條例嚴格貫徹預算法確立的全口徑預算管理原則，規定各部門預算應當反映一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算安排給各部門及其所屬各單位的所有預算資金，進一步做實“一個部門一本預算”的管理要求；規定各部門預算支出包括基本支出和項目支出，各部門及所屬各單位的本級預算撥款收入及其所對應的支出，都應在部門預算中單獨反映。這有利于提高部門預算編制的完整性，有利于國家權力機關實施預算審議、審批和有效監督。
四、規范政府債務管理，加強對地方政府債務的管理監督，切實防范和化解政府債務風險
條例進一步細化和明確了預算法關于政府債務管理的規定：一是明確了國債余額、余額管理、地方政府舉債規模、一般債務、專項債務等的基本含義，規定地方債務余額實行限額管理，一般債券、專項債券、轉貸債務應按照規定納入本級預算管理或預算調整方案。二是明確規定對于外國政府和國際經濟組織貸款，國務院可以轉貸給省級政府。省、自治區、直轄市政府負有直接償還責任的，應當納入本級預算管理。省級政府可以將國務院轉貸的外國政府和國際經濟組織貸款再轉貸給下級政府。三是明確要求財政部和省級財政部門應建立健全地方政府債務風險評估指標體系，組織評估地方政府債務風險狀況，對債務高風險地區提出預警，并監督化解債務風險。這些規定，有利于進一步規范政府債務管理，有利于建立規范的地方政府舉債機制，加強對地方政府債務的管理、監督，切實防范和化解政府債務風險，保障公共財政的穩健與安全。
五、厘清預算主體管理職責，規范預算執行行為，強化對財政活動的全流程管理
根據預算法的規定和預算管理的實踐需要，條例第51條、53條等修改完善了財政部門和各部門、各單位在預算執行中的主要職責規定，進一步厘清財政部門和預算單位的職責范圍，強化了各部門、各單位的部門預算執行主體地位；明確財政、稅務、海關、社會保險行政部門、社會保險費征收機構關系，充實組織預算收入和預算資金撥付的有關規定；針對財政專戶問題，為鞏固財政專戶清理成果，將其納入規范化、法治化管理軌道，條例依據預算法第56條第2款的規定，明確了財政專戶概念、特定專用資金的范圍，規定了開設、變更和撤銷財政專戶的管理程序，要求財政專戶資金由本級政府財政部門管理，納入統一的會計核算，并在預算執行情況、決算和政府綜合財務報告中單獨反映。這些修改完善了預算收支執行制度，一定程度上拓展了預算管理的范圍，加強了對財政活動的全流程管理。
六、完善轉移支付制度規定，明確財政轉移支付應由財政部門辦理，規范政府間財政關系
條例進一步明確了一般性轉移支付的種類，界定了專項轉移支付的定義，細化了預算法關于專項轉移支付定期評估和退出機制的內容；嚴格規范轉移支付資金撥付，加強轉移支付資金的歸口管理，明確轉移支付預算下達和資金撥付應當由財政部門辦理，其他部門和單位不得對下級政府部門和單位下達轉移支付預算或者撥付轉移支付資金；規定縣級以上各級政府應按照本年度轉移支付預計執行數的一定比例將下一年度轉移支付預計數提前下達至下一級政府，并規定一般性轉移支付、專項轉移支付的提前下達的最低比例。這對于提高預算編制的完整性、準確性，提高轉移支付的規范性、有效性，規范政府間財政關系，意義十分重大。
七、完善預算績效管理制度，構建全方位預算績效管理新格局，提高財政資金使用效益
條例遵循預算法規定的“講求績效”原則，在預算法有關績效目標管理、支出績效評價結果、開展績效評價等規定的基礎上，進一步明確了績效評價的概念，規定績效評價結果應當按照規定作為改進管理和編制以后年度預算的依據，財政部門組織和指導預算資金績效監控、績效評價，各部門各單位實施績效監控并定期向本級政府財政部門報送預算績效評價報告。這些規定構建了全方位預算績效管理格局，建立了全過程預算績效管理鏈條，完善了預算績效管理制度，有利于優化財政資源配置，切實提高財政資金使用效益，尤其有利于應對當下我國的財政收支困局。