專家解讀|馬海濤：加快建立現代財政制度的堅實一步

中央財經大學副校長 馬海濤

法律是治國之重器，良法是善治之前提。習近平總書記多次強調，國無常強，無常弱；奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。預算法屬于財政領域的基本法律制度，是中國特色社會主義法律體系中的一部重要法律，2014年預算法修訂拉開了中國建立現代財政制度的改革序幕。2020年8月3日，國務院總理李克強簽署第729號國務院令，公布修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱《條例》），自2020年10月1日起施行，邁出了加快建立現代財政制度的堅實一步。

《條例》的出臺進一步完善了中國財政法律制度體系。綜觀各國財政法律制度體系，既有對財政活動進行原則性規定的基本性、統領性法律，又有對每一種類的財政活動進行規范的具體單項法律。多門類多層次、內容完備又和諧一致、相輔相成又有機統一是國家財政法律制度體系的基本特征。從內容范圍看，財政法律制度體系涵蓋預算、稅收、非稅收入、政府采購、資產管理、財務會計、財政監督等財政領域；從法律級次看，財政法律制度體系包含財政基本法律、行政法規和部門規章等。《條例》的出臺使得2014年預算法修訂所確定的立法宗旨、原則、理念和相關條款得以進一步細化落實，在政府施政和部門預算管理中，既有法可依，又有章可循。

《條例》的出臺進一步強化了“先有預算、后有支出”的法治理念。預算法素有“經濟憲法”之稱，是經濟領域的根本大法，2014年預算法的修訂實現了預算法由“管理法”轉向“控權法”的立法宗旨。《條例》進一步強化預算剛性約束的理念，充實細化了違反預算法的法律責任，突出預算的全面性原則，細化一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算等四本預算的收支范圍和編制內容，統一部門預算管理口徑、明確部門預算收支范圍，完善部門項目支出管理方式，“按制度辦事、按程序辦事”的法治理念進一步深化。

《條例》的出臺進一步理順了預算管理相關主體的職責分工。在預算編制和執行環節，《條例》細化了財政和預算單位之間的職責劃分，突出預算單位作為財政資金實際使用者的主體責任；明確了權責發生制政府綜合財務報告的編制主體和編制內容等內容。

《條例》的出臺進一步明確了預算管理中“績效導向”的理念。《條例》遵循預算法關于各級預算應當講求績效的原則，要求財政部門在資金分配中“當好鐵公雞、打好鐵算盤”，進一步節約支出，以應對財政收支缺口，使財政資金分配更加突出重點、提質增效，切實提高財政資金的使用效益。《條例》貫徹落實中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》的要求，進一步明確了財政部門、預算單位在預算績效管理中的職責分工，規定各級政府財政部門有權監督本級各部門及其所屬各單位的預算管理有關工作，對各部門的預算執行情況和績效進行評價、考核。

《條例》的出臺進一步強化了地方政府債務管理中“紅線不能碰、底線不能越”的理念。《條例》對預算法關于政府債務管理規定予以細化和明確，要求落實地方政府債務的縱向限額管理和橫向納入本級人大預算管理的“雙監控”機制要求，建立健全地方政府債務風險評估指標體系，組織評估地方政府債務風險狀況，對債務高風險地區提出預警，并監督化解債務風險。這有利于從制度上、機制上防范和化解地方政府債務風險，建立地方政府債務管理的長效機制。

《條例》的出臺進一步細化了預決算公開的要求，提高預算透明度。《條例》強化了部門和單位預算公開的主體責任、強化公開意識、擴大公開范圍、細化公開內容。細化轉移支付公開內容，一般性轉移支付向社會公開應當細化到地區，專項轉移支付向社會公開應當細化到地區和項目。明確規定政府債務、機關運行經費、政府采購、財政專戶資金等情況，按照有關規定向社會公開。對各部門以及部門所屬單位預決算公開的時限、細化程度也提出了具體要求，“以公開促廉潔”的長效機制基本構建起來。

一分部署，九分落實。《條例》的發布施行必將為加快建立現代財政制度奠定堅實的基礎。