專家解讀|譚敬慧：《優(yōu)化營商環(huán)境條例》必將促進我國營商環(huán)境再上新臺階
中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會 譚敬慧仲裁員
2019年10月22日，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱《條例》）正式頒布，《條例》確立了對各類市場主體一視同仁的營商環(huán)境基本制度規(guī)范，為營造法治化營商環(huán)境奠定基礎�！稐l例》出臺的核心意義，在于從國家層面確立了優(yōu)化營商環(huán)境的基礎性行政法規(guī)，必將促進我國營商環(huán)境再上新臺階。
黨中央、國務院高度重視深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境。近年來，各地區(qū)、各部門按照黨中央、國務院決策部署，圍繞市場主體的關(guān)切，在企業(yè)開辦和注銷、企業(yè)投資、市場準入、行政審批制度改革、工程建設項目審批制度改革等方面部署出臺了一系列有針對性的政策措施，優(yōu)化營商環(huán)境工作取得了有目共睹的積極成效。《條例》在總結(jié)各地區(qū)、各部門優(yōu)化營商環(huán)境工作經(jīng)驗的基礎上，形成更具有普適性、指導性的法規(guī)制度，將為我國持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境發(fā)揮重要指引作用。
一、界定“營商環(huán)境”的定義，明確優(yōu)化營商環(huán)境應當堅持的原則
營商環(huán)境涉及方方面面，《條例》對“營商環(huán)境”的概念進行了定義，將“營商環(huán)境”明確定義為“企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件”，這一定義將營商環(huán)境明確為“軟環(huán)境”，不涉及基礎設施、環(huán)保等“硬環(huán)境”。這就表明，優(yōu)化營商環(huán)境要重點解決的，是體制機制等方面的“軟環(huán)境”，而不是基礎設施、環(huán)保等方面的“硬環(huán)境”，《條例》應著重從完善體制機制的層面作出規(guī)定。同時，《條例》明確了優(yōu)化營商環(huán)境應當堅持市場化、法治化、國際化原則，以市場主體需求為導向，以深刻轉(zhuǎn)變政府職能為核心，創(chuàng)新體制機制、強化協(xié)同聯(lián)動、完善法治保障，對標國際先進水平，這既是對各地區(qū)、各部門開展優(yōu)化營商環(huán)境工作提出的新要求，也為各地區(qū)、各部門持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，探索相關(guān)改革舉措指明了工作方向和工作目標。
二、破除對市場主體的不合理門檻和限制，營造公平競爭的市場環(huán)境
《條例》出臺引發(fā)了市場主體的廣泛關(guān)注，究其原因，在于《條例》強調(diào)對各類市場主體均應一視同仁的核心理念，堅決破除了對市場主體的不合理門檻和限制，營造公平競爭市場環(huán)境。
《條例》在總則第五條明確規(guī)定，國家加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，依法促進各類生產(chǎn)要素自由流動，保障各類市場主體公平參與市場競爭。在市場準入方面，《條例》明確規(guī)定國家持續(xù)放寬市場準入，并實行全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度，對于市場準入負面清單以外的領(lǐng)域，各類市場主體均依法有權(quán)平等進入。根據(jù)上述規(guī)定，一些以往對市場主體并未實現(xiàn)全面開放的領(lǐng)域可能隨著國家持續(xù)放寬市場準入、動態(tài)調(diào)整市場準入負面清單，向市場主體敞開大門，這將有利于提升各類市場主體參與市場活動的積極性。在平等獲取要素方面，市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營活動離不開人力資源、資金、土地等生產(chǎn)要素，亦離不開政府部門在政府資金、土地供應、稅收優(yōu)惠、資質(zhì)許可、職稱評定等方方面面所提供的公平待遇，《條例》明確國家應當保障各類所有制主體依法取得生產(chǎn)要素及優(yōu)惠待遇、公平參與市場競爭的權(quán)利，不僅將營商環(huán)境所依賴的資源、政策條件向各類市場主體開放，同時將強化生產(chǎn)要素獲取的競爭性，對于市場主體而言，取得廣闊競爭天地的同時，也對自身競爭力水平提出了更高要求。
三、持續(xù)優(yōu)化政務服務，提升政務服務的能力和水平
近年來，隨著“放管服”改革持續(xù)深化，我國的政務服務水平明顯提升，但辦事難、辦事繁的情況還不同程度的存在，為了進一步鞏固和深化改革成果，持續(xù)優(yōu)化政務服務，著力提升政務服務能力和水平，《條例》主要作了以下規(guī)定：一是明確規(guī)定政府及其有關(guān)部門應當推進政務服務標準化。實踐中，有些地方和部門在辦理政務服務事項時，存在缺乏統(tǒng)一標準、自由裁量權(quán)過大等問題，對此，《條例》明確規(guī)定，政府及其有關(guān)部門應當編制并向社會公開政務服務事項標準化工作流程和辦事指南，細化量化政務服務標準，壓縮自由裁量權(quán)，推進同一事項實行無差別受理、同標準辦理。二是以加快建設全國一體化在線政務服務平臺為抓手，推動政務信息系統(tǒng)整合，優(yōu)化政務流程，打破“信息孤島”、消除“數(shù)據(jù)壁壘”�！稐l例》對加快建設全國一體化在線政務服務平臺、推動數(shù)據(jù)共享、推廣應用電子證照等作出了規(guī)定，力爭“讓數(shù)據(jù)多跑路、市場主體少跑腿”。三是持續(xù)精簡行政許可和優(yōu)化審批服務。針對行政許可過多，有些地方和部門以“備案”之名行“審批”之實等問題，《條例》明確規(guī)定，國家嚴控新設行政許可，對行政許可實行清單管理制度，嚴禁以備案、登記、注冊等形式變相設定或?qū)嵤┬姓S可。對已經(jīng)設定了行政許可的事項，也要優(yōu)化審批服務，提高審批效率，減輕市場主體負擔。
四、規(guī)范和創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法，維護良好市場秩序
公平公正的監(jiān)管執(zhí)法是營商環(huán)境的重要組成部分，對市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營至關(guān)重要。近年來，市場主體對監(jiān)管缺失、執(zhí)法隨意、執(zhí)法“一刀切”“一陣風”等問題反映強烈。《條例》進一步規(guī)范和創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法，從以下方面維護良好競爭秩序：一是明確監(jiān)管責任和監(jiān)管規(guī)則。《條例》明確規(guī)定，政府有關(guān)部門應當嚴格按照法律、法規(guī)和職責，落實監(jiān)管責任，明確監(jiān)管對象和范圍、厘清監(jiān)管事權(quán)，依法對市場主體進行監(jiān)管，實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋。二是創(chuàng)新監(jiān)管方式�！稐l例》創(chuàng)新監(jiān)管方式，明確推行信用監(jiān)管、“雙隨機、一公開”監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等。三是加強行政執(zhí)法聯(lián)動響應和協(xié)作，落實行政執(zhí)法“三項制度”，防止行政執(zhí)法“一刀切”。針對有的地方監(jiān)管平時不聞不問，執(zhí)法不力，到了清理整頓、專項整治、年終考核時就采取一些敷衍應付、簡單粗暴的處理措施，要求市場主體普遍停工、停產(chǎn)的行為，《條例》明確規(guī)定要落實行政執(zhí)法“三項制度”，開展清理整頓、專項整治等活動，應當嚴格依法進行，除三種特殊情形并報經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準外，不得采取要求市場主體普遍停產(chǎn)、停業(yè)的措施。
總體來看，近年來黨中央、國務院以及各地區(qū)、各部門出臺的一系列制度政策在推進營商環(huán)境改善優(yōu)化方面已經(jīng)取得一定成果，此次《條例》的通過，意味著全國范圍內(nèi)優(yōu)化營商環(huán)境基本制度的初步形成，將來如何實現(xiàn)基本制度與具體規(guī)范的整合落地，會是業(yè)界和市場主體關(guān)注的焦點。
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