專家解讀 | 梅夏英 伏軍：兩用物項(xiàng)出口管制條例將促進(jìn)出口管制治理能力現(xiàn)代化
對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)副校長(zhǎng)、教授 梅夏英
近期，國(guó)務(wù)院公布了《中華人民共和國(guó)兩用物項(xiàng)出口管制條例》（下稱《條例》）。《條例》的制定實(shí)施，對(duì)于維護(hù)我國(guó)國(guó)家安全與利益、服務(wù)高水平對(duì)外開放戰(zhàn)略以及加強(qiáng)涉外法治建設(shè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》將“完善出口管制體系”作為我國(guó)深化外貿(mào)體制改革的重要內(nèi)容，同時(shí)強(qiáng)調(diào)穩(wěn)步擴(kuò)大制度型開放，加強(qiáng)涉外法治建設(shè)。隨著國(guó)際形勢(shì)與風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)日趨錯(cuò)綜復(fù)雜，個(gè)別國(guó)家不斷對(duì)華采取激進(jìn)的貿(mào)易政策，出口管制措施被濫用為遏制中國(guó)發(fā)展、阻礙正常國(guó)際經(jīng)貿(mào)往來的工具。與此同時(shí)，管制物項(xiàng)內(nèi)涵擴(kuò)張、國(guó)際通行管制措施變化以及跨國(guó)監(jiān)管執(zhí)法等實(shí)踐突出問題，迫切需要我國(guó)對(duì)已運(yùn)行三十多年的兩用物項(xiàng)出口管制體系進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化。此次《條例》在出口管制法框架下，積極回應(yīng)我國(guó)出口管制管理的客觀需要，同時(shí)借鑒了出口管制領(lǐng)域國(guó)際共識(shí)與通行做法，為推動(dòng)構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)代化出口管制體系提供了有力的法治保障，是我國(guó)對(duì)外貿(mào)易領(lǐng)域法治建設(shè)、服務(wù)國(guó)家高水平對(duì)外開放戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要舉措。
《條例》的制定與實(shí)施在國(guó)內(nèi)、國(guó)際層面具有重要現(xiàn)實(shí)意義。國(guó)內(nèi)層面，一是統(tǒng)籌發(fā)展與安全的立法原則，體現(xiàn)出維護(hù)國(guó)家和人民利益的根本宗旨，與個(gè)別國(guó)家將出口管制作為強(qiáng)權(quán)政治、霸權(quán)手段的做法有著本質(zhì)區(qū)別；二是作為服務(wù)國(guó)家高水平對(duì)外開放戰(zhàn)略的重要舉措，推動(dòng)打造透明、穩(wěn)定、可預(yù)期的制度環(huán)境，進(jìn)一步提升我國(guó)出口管制治理效能；三是聚焦我國(guó)現(xiàn)實(shí)需要，有效整合現(xiàn)行較為分散的兩用物項(xiàng)出口管制法規(guī)制度，加強(qiáng)我國(guó)出口管制規(guī)范的科學(xué)性、合理性。國(guó)際層面，《條例》很好地兼顧了國(guó)家利益與國(guó)際義務(wù)兩者間的平衡，堅(jiān)守世貿(mào)組織規(guī)則“安全例外”的合理范圍，體現(xiàn)了我國(guó)積極履行防擴(kuò)散等國(guó)際義務(wù)的大國(guó)擔(dān)當(dāng)，對(duì)促進(jìn)全球安全治理、推動(dòng)構(gòu)建普遍安全的人類命運(yùn)共同體具有良好的引領(lǐng)示范作用。
《條例》在以下方面具有鮮明亮點(diǎn)：
一是建立協(xié)同高效的國(guó)家出口管制體制。在國(guó)際范圍內(nèi)，世界主要國(guó)家大都建立多層級(jí)、跨部門的出口管制機(jī)制，協(xié)調(diào)重要立場(chǎng)和行動(dòng)。《條例》借鑒該領(lǐng)域國(guó)際通行做法，同時(shí)創(chuàng)新性地建立我國(guó)特有的出口管制協(xié)調(diào)及部門協(xié)同管理模式，以更好地滿足出口管制措施動(dòng)態(tài)調(diào)整、出口管制效率提升的現(xiàn)實(shí)需要。一方面，《條例》明確由國(guó)家出口管制工作協(xié)調(diào)機(jī)制負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)兩用物項(xiàng)出口管制工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大事項(xiàng)。另一方面，《條例》明確相關(guān)部門職責(zé)，確立國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門負(fù)責(zé)兩用物項(xiàng)出口管制工作，海關(guān)、外交等部門協(xié)同配合。此外，《條例》還完善了追責(zé)體系并規(guī)范監(jiān)督檢查措施，以寬嚴(yán)相濟(jì)的法律責(zé)任制度促進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)者知法守法，從根本上提高行政執(zhí)法效率。
二是強(qiáng)化系統(tǒng)有效的出口管制措施。在兩用物項(xiàng)出口管制具體措施方面，《條例》參考國(guó)際通行做法，規(guī)范、優(yōu)化了包括出口許可、最終用戶和最終用途管理、管控名單在內(nèi)的多項(xiàng)管制措施。在許可管理制度優(yōu)化方面，建立了包括單項(xiàng)許可、通用許可、以登記填報(bào)信息方式獲得出口憑證等在內(nèi)的多種不同便利程度的許可管理體系，將監(jiān)管資源根據(jù)出口敏感程度和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行優(yōu)化配置，進(jìn)一步提高行政效能。在管制措施升級(jí)方面，《條例》吸收國(guó)內(nèi)外成熟經(jīng)驗(yàn)，建立“報(bào)告＋核查”的最終用戶和最終用途管理模式，顯著提高出口管制措施的精準(zhǔn)性，有力保障了對(duì)兩用物項(xiàng)出口用途及流向的全鏈條監(jiān)管覆蓋。同時(shí)，《條例》還規(guī)定了出口管制關(guān)注名單、管控名單等制度規(guī)范，具體規(guī)定列入、移出的條件、程序和法律后果，為應(yīng)對(duì)外部不公正、不合理貿(mào)易管制措施預(yù)留了法律應(yīng)對(duì)手段及制度空間。
三是構(gòu)建全社會(huì)共同參與出口管制的良好氛圍。從國(guó)際實(shí)踐看，各國(guó)出口管制主管部門普遍重視政府、自律組織、企業(yè)自我規(guī)制等多方主體共同參與出口管制相關(guān)活動(dòng)，如美國(guó)、歐盟近年來出臺(tái)的出口管制合規(guī)指南、內(nèi)控建議等，均強(qiáng)調(diào)企業(yè)在接受出口管制調(diào)查時(shí)提供充分證據(jù)證明已履行合規(guī)義務(wù)的重要性。《條例》結(jié)合國(guó)際社會(huì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)多方參與對(duì)兩用物項(xiàng)出口相關(guān)活動(dòng)，包括主管部門擬訂并發(fā)布指南，對(duì)出口經(jīng)營(yíng)及其他服務(wù)商的合法貿(mào)易活動(dòng)進(jìn)行鼓勵(lì)和引導(dǎo)；商會(huì)、協(xié)會(huì)等行業(yè)自律組織為企業(yè)提供信息咨詢、宣傳培訓(xùn)等服務(wù)，引導(dǎo)企業(yè)完善內(nèi)部管理等。同時(shí)，《條例》允許符合條件的出口經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)通用許可，上述措施有效平衡了政府和經(jīng)營(yíng)主體、效率和公平、發(fā)展和安全的關(guān)系，有助于推進(jìn)出口管制治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
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