專家解讀 | 王敬波：對(duì)《國(guó)際郵輪在中華人民共和國(guó)港口靠港補(bǔ)給的規(guī)定》的解讀
王敬波
2024年4月22日，國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)簽署第780號(hào)國(guó)務(wù)院令，公布《國(guó)際郵輪在中華人民共和國(guó)港口靠港補(bǔ)給的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），自2024年6月1日起施行。《規(guī)定》的制定實(shí)施對(duì)于推動(dòng)我國(guó)郵輪經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和融入服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略等具有重要作用和意義。
一、立法背景
現(xiàn)代郵輪產(chǎn)業(yè)的發(fā)展于20世紀(jì)60年代起興，在進(jìn)入21世紀(jì)后呈迅速發(fā)展趨勢(shì)，由此“郵輪經(jīng)濟(jì)”(cruise economy)這一元素逐漸在國(guó)際大都市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中凸顯。我國(guó)郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步較晚，2004年第一艘外籍郵輪來(lái)華是一個(gè)標(biāo)志性事件，郵輪經(jīng)濟(jì)開(kāi)始在中國(guó)搶灘。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展于2006年正式開(kāi)啟。2006年7月2日，意大利歌詩(shī)達(dá)郵輪公司的“愛(ài)蘭歌娜”號(hào)從上海港國(guó)際客運(yùn)中心啟航，這是中國(guó)現(xiàn)代史上第一艘真正意義上的始發(fā)港國(guó)際郵輪。我國(guó)郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展距今不過(guò)20年，發(fā)展迅猛、態(tài)勢(shì)良好，我國(guó)于2018年成為亞洲最大、全球第二大郵輪客源國(guó)市場(chǎng)。
國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給是郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要一環(huán)，國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給事關(guān)郵輪經(jīng)濟(jì)的總體性布局和發(fā)展，具體來(lái)說(shuō)國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給與郵輪母港和停靠港規(guī)劃建設(shè)、郵輪航線設(shè)計(jì)、港口岸上產(chǎn)品的資源配置、郵輪上中下游產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展等都具有緊密聯(lián)系。在這一背景下，《規(guī)定》堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)黨的二十大精神，堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，立足實(shí)際，著眼于打通“堵點(diǎn)”、解決“難點(diǎn)”，以“小切口”的立法方式，適時(shí)推動(dòng)有關(guān)國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給制度的立法出臺(tái)，正當(dāng)其時(shí)、十分必要。
二、立法意義
一是響應(yīng)國(guó)家政策，融入服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略。黨中央、國(guó)務(wù)院一直以來(lái)高度重視郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相繼出臺(tái)政策文件予以支持。如中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》中提出“強(qiáng)化國(guó)際航運(yùn)中心輻射能力……加快發(fā)展郵輪經(jīng)濟(jì)。”中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要(2022－2035年)》提出“拓展多樣化、個(gè)性化、定制化旅游產(chǎn)品和服務(wù)。加快培育海島、郵輪、低空、沙漠等旅游業(yè)態(tài)。”地方層面也出臺(tái)政策文件予以支持。如上海市人民政府辦公廳印發(fā)了《推進(jìn)國(guó)際郵輪經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展上海行動(dòng)方案（2023—2025年）》，青島市文化和旅游局、青島市財(cái)政局制定了《青島市郵輪旅游高質(zhì)量發(fā)展扶持措施》。因此，作為郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要內(nèi)容的國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給，積極融入服務(wù)中國(guó)“一帶一路”建設(shè)等國(guó)家戰(zhàn)略，推進(jìn)高水平對(duì)外開(kāi)放。
二是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給可以有力促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)、新模式、新動(dòng)能發(fā)展壯大，培育壯大新質(zhì)生產(chǎn)力，推動(dòng)郵輪經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以帶動(dòng)郵輪上中下游產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展。舉例來(lái)說(shuō)，與國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給相關(guān)的補(bǔ)給物資包括保稅油、岸電、船供物資、藥品、醫(yī)療器械、免稅煙草制品等。同時(shí)，推動(dòng)我國(guó)實(shí)現(xiàn)郵輪自主設(shè)計(jì)和建造，不斷提高郵輪自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)建設(shè)能力。可喜的是，2024年1月1日，中國(guó)首艘國(guó)產(chǎn)大型郵輪“愛(ài)達(dá)·魔都”號(hào)從吳淞口國(guó)際郵輪港順利開(kāi)啟首航。2024年1月21日，中國(guó)首艘國(guó)產(chǎn)大型郵輪“愛(ài)達(dá)·魔都”號(hào)完成三次商業(yè)航行接待游客近萬(wàn)人次。郵輪業(yè)加速躍升拓展新質(zhì)生產(chǎn)力，將助推我國(guó)文旅消費(fèi)及高端制造業(yè)乘風(fēng)破浪，奔向高質(zhì)量發(fā)展新征程。
三是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，推進(jìn)高水平對(duì)外開(kāi)放。習(xí)近平總書記主持召開(kāi)的中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”。法治能夠提供給市場(chǎng)主體公平、公正、透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境，通過(guò)國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給立法的出臺(tái)，使國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給制度化、法治化運(yùn)行，充分保護(hù)國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給中市場(chǎng)主體及相對(duì)人的合法權(quán)益，降低制度性交易成本。與此同時(shí)，在國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給實(shí)踐中總結(jié)成熟的政策措施上升為法律制度，進(jìn)而促進(jìn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中鮮明指出“營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化一流營(yíng)商環(huán)境。”當(dāng)前，我國(guó)郵輪業(yè)出入境存在明顯的逆差，即游客輸出大于游客輸入，現(xiàn)階段的發(fā)展特點(diǎn)為以游客輸出為主要業(yè)務(wù)，體現(xiàn)出我國(guó)郵輪港口作為掛靠港的吸引力嚴(yán)重不足。通過(guò)國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給立法，可以促進(jìn)國(guó)際郵輪企業(yè)與我國(guó)港口合作，提升我國(guó)停靠港吸引力，從而提高對(duì)外開(kāi)放水平。
三、立法亮點(diǎn)
一是完善國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給立法，提供法治保障。從《規(guī)定》的內(nèi)容可以看出，本次立法堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，采取“小切口”立法方式進(jìn)行立法，用以快速、精準(zhǔn)回應(yīng)國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給的立法需求，有力回應(yīng)我國(guó)目前關(guān)于國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給的制度供給不足的問(wèn)題，解決其中的堵點(diǎn)和難點(diǎn)。《規(guī)定》主要包括立法目的、適用范圍、總體要求、暢通各類物資供船渠道、通關(guān)便利化措施、統(tǒng)籌發(fā)展和安全六方面內(nèi)容。《規(guī)定》的制定施行，使國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給的相關(guān)政策制度公開(kāi)化、透明化，給人以合理預(yù)期，能夠促進(jìn)有關(guān)郵輪靠港補(bǔ)給新質(zhì)生產(chǎn)力培育，形成制度性保障。
二是職權(quán)明確，協(xié)同配合，權(quán)責(zé)一致。《規(guī)定》中明確相關(guān)政府管理主體職責(zé)：其一，明確國(guó)務(wù)院發(fā)展改革、交通運(yùn)輸主管部門和有關(guān)沿海省級(jí)人民政府的職責(zé)，包括根據(jù)全國(guó)港口布局，推進(jìn)國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給配套設(shè)施建設(shè)，拓展服務(wù)功能，提升服務(wù)能力等職責(zé)；其二，明確海關(guān)總署及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的職責(zé)，涉及通關(guān)等職責(zé)；其三，明確國(guó)務(wù)院工業(yè)和信息化、公安、財(cái)政、商務(wù)、文化和旅游、應(yīng)急管理、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)督管理、煙草專賣、移民管理等主管部門的職責(zé)，要求各部門在國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給工作中各司其職，并根據(jù)需要制定國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給便利化政策措施；其四，明確相關(guān)部門、單位之間的信息共享和協(xié)同配合。通過(guò)對(duì)職權(quán)的明確，對(duì)職權(quán)行使的監(jiān)督有了法理依據(jù)和保障，確保權(quán)責(zé)一致、用權(quán)受監(jiān)督。此外，政府部門也能在協(xié)同合作中提高工作效率，共同推進(jìn)國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給工作。
三是打造郵輪產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同，服務(wù)郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展。郵輪經(jīng)濟(jì)是橫跨第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的聚合經(jīng)濟(jì)，郵輪產(chǎn)業(yè)往往被認(rèn)為是郵輪制造業(yè)、郵輪航運(yùn)業(yè)、郵輪旅游業(yè)、郵輪服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)部門的特定集合產(chǎn)業(yè)。郵輪經(jīng)濟(jì)上游產(chǎn)業(yè)鏈以生產(chǎn)制造業(yè)來(lái)驅(qū)動(dòng)，中游產(chǎn)業(yè)鏈以市場(chǎng)作用來(lái)驅(qū)動(dòng)，下游產(chǎn)業(yè)鏈以消費(fèi)來(lái)主導(dǎo)。以上游產(chǎn)業(yè)鏈來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)對(duì)郵輪母港建設(shè)，創(chuàng)新國(guó)際郵輪碼頭的設(shè)計(jì)，以滿足日益增多的掛靠港口的國(guó)際郵輪的需求；以中游產(chǎn)業(yè)鏈來(lái)說(shuō)，通過(guò)港口建設(shè)和港口碼頭衍生服務(wù)產(chǎn)品提供，讓國(guó)際郵輪公司作出市場(chǎng)選擇設(shè)計(jì)航線，從而來(lái)華靠港；以下游產(chǎn)業(yè)鏈來(lái)說(shuō)，靠港城市對(duì)港口碼頭衍生的郵輪旅游相關(guān)服務(wù)的提供，一方面為國(guó)際郵輪提供便利，另一方面也能促進(jìn)靠港城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這反映到我國(guó)郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)具體問(wèn)題則是，當(dāng)前國(guó)際郵輪公司亞洲航線在我國(guó)企業(yè)供應(yīng)的物資采購(gòu)和補(bǔ)給量占比較小，《規(guī)定》的出臺(tái)將有利于這一問(wèn)題的解決。
《規(guī)定》以國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給這一“小切口”推動(dòng)郵輪全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展，為國(guó)際郵輪公司及相應(yīng)衍生服務(wù)產(chǎn)品公司提供了近距離了解感受我國(guó)國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給、港口建設(shè)和郵輪旅游服務(wù)產(chǎn)品的重要窗口。郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一項(xiàng)整體性工程，以國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給為例，停靠港的基本條件包括基本接待設(shè)施、規(guī)章制度、通關(guān)政策、擁堵性、安全性、環(huán)境及氣候、岸上觀光產(chǎn)品等因素，需要郵輪經(jīng)濟(jì)全產(chǎn)業(yè)鏈的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。《規(guī)定》中對(duì)保稅油、岸電、船供物資、藥品、醫(yī)療器械、免稅煙草制品等船供物資作出明確細(xì)致規(guī)定；不斷優(yōu)化通關(guān)便利化措施，如對(duì)供應(yīng)國(guó)際郵輪的中華人民共和國(guó)境內(nèi)物資，可以按照一般貿(mào)易方式出口或者作為進(jìn)出境運(yùn)輸工具物料出口；保持高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動(dòng)，規(guī)定國(guó)際郵輪經(jīng)營(yíng)者、靠港補(bǔ)給物資及相關(guān)服務(wù)提供者不得危害中國(guó)國(guó)家安全、損害社會(huì)公共利益，在靠港補(bǔ)給活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵守中國(guó)法律法規(guī)等。《規(guī)定》通過(guò)對(duì)國(guó)際郵輪靠港補(bǔ)給制度的完善，將推動(dòng)逐步擴(kuò)大國(guó)際郵輪停靠港數(shù)量，增大我國(guó)郵輪業(yè)游客輸入量，提高在我國(guó)企業(yè)供應(yīng)的物資采購(gòu)和補(bǔ)給量占比，助力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，推進(jìn)高水平對(duì)外開(kāi)放。
（王敬波系黑龍江大學(xué)校長(zhǎng)、黨委副書記）
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全文 | 國(guó)際郵輪在中華人民共和國(guó)港口靠港補(bǔ)給的規(guī)定
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