專家解讀 | 劉 通：推動生態文明建設再上新臺階
近日，國務院總理李強簽署國務院令，發布《生態保護補償條例》（以下簡稱《條例》）�！稐l例》是習近平生態文明思想的重要成果，拓展生態保護補償理論內涵，將生態保護補償實踐提升到一個新高度。
一、《生態保護補償條例》是習近平生態文明思想的重要成果
習近平總書記高度重視生態保護補償制度建設，多次做出重要指示，穩扎穩打解決了生態保護補償制度有沒有、優不優和效率高不高等問題，促進制度建設行穩致遠。
一是推動解決生態保護補償制度有沒有的問題，不斷豐富生態保護補償制度建設中的人民性要求。2013年，習近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學習時講話強調，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值、代際補償的生態補償制度。2014年，習近平總書記在中央財經領導小組第5次會議上強調，要建立河流上下游地區利益補償機制和分配機制。2015年，習近平總書記在扶貧開發工作會議上提出生態補償脫貧一批，讓有勞動能力的貧困人口就地轉成護林員等生態保護人員。2016年，習近平總書記主持召開中央深化改革領導小組第22次會議，審議通過《關于健全生態保護補償機制的意見》，標志著生態保護補償制度框架初步形成。
二是推動解決生態保護補償機制優不優的問題，不斷深化生態保護補償機制中的市場性要求。2017年，習近平總書記黨的十九大上強調建立市場化、多元化生態補償機制。2018年，習近平總書記主持召開深入推動長江經濟帶發展座談會指出，長江流域市場化、多元化生態補償機制建設進展緩慢，生態環境協同治理較弱，難以有效適應全流域完整性管理的要求。
三是推動解決生態保護補償效率高不高的問題，強調生態保護補償方式中的綜合性要求。2019年，習近平總書記在西藏工作專題會上指出要落實和完善生態綜合補償機制，進一步探索落實相關制度的具體辦法。在同年召開的中央財經委員會第五次會議上指出，全面建立生態補償制度，形成受益者付費、保護者得到合理補償的良性局面。2022年，習近平總書記在黨的二十大報告中提出要完善生態保護補償制度。
全國人大、國務院、全國政協等認真貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神，積極推進生態保護補償制度建設。一是首次將生態保護補償寫入國家法律。2014年，全國人大通過新修訂的《中華人民共和國環境保護法》明確規定，國家建立健全生態保護補償制度。此后，政府文件用生態保護補償替代生態補償，為制定有關條例、政策提供了法律基礎。二是將生態保護補償作為政府工作的重要內容。2016年，國務院辦公廳印發《關于健全生態保護補償機制的意見》，批復同意建立生態保護補償工作部際聯席會議制度。三是將生態保護補償作為領導干部的政績考核內容。2017年，中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于建立資源環境承載能力監測預警長效機制的若干意見》，提出提高領導干部生態文明建設目標評價考核權重。四是強調保持生態保護補償的中國特色。2019年，全國政協召開雙周協商座談會，要求堅持完善制度和增加投入并舉，堅持政府主導和社會參與相結合，堅持從實際出發，在探索中前進，形成符合我國國情、具有中國特色的生態保護補償制度體系，為生態文明建設提供有力支撐。
在黨中央的堅強領導和各方面共同努力下，我國建成世界上覆蓋范圍最廣、受益人口最多、投入力度最大的生態保護補償制度。據統計，2022年中央層面共投入生態保護補償機制建設資金近2000億元。我國重要生態系統和重點區域的保護水平持續提升，84%的全國重點生態功能區縣域生態環境質量監測與評價結果為基本穩定或變好。
二、《生態保護補償條例》對習近平生態文明思想的重大貢獻
《條例》既是生態保護制度的創新，也是經濟高質量發展的制度創新，是習近平生態文明思想的重要成果，有以下幾個突出貢獻。
一是進一步豐富了以人民為中心的思想。《條例》堅持以人民為中心，明確生態保護補償制度是國家對按照規定或者約定開展生態保護而使經濟發展受到一定限制的區域內的單位和個人予以補償的激勵性制度安排。
二是進一步豐富了區域協調發展思想。生態保護補償制度是促進生產空間、生活空間、生態空間協同發展，實現生產高效、生活富裕、生態良好的文明發展方式。
三是進一步豐富了政府和市場相結合的思想。《條例》明確國家財政加大生態保護補償資金轉移支付力度，國家發揮財政稅收政策調節功能，為生態保護補償工作提供政策支持。
四是進一步豐富了改革創新思想。《條例》明確生態保護補償可以采取資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區、購買產品和服務等多種創新方式。
五是進一步豐富了共享發展成果的思想。《條例》明確國家財政補償和地區間補償應當統籌考慮地區經濟發展水平、財政承受能力、生態保護成效等因素分類確定。市場化生態保護補償要考慮生態環境要素市場的供需狀況。
六是進一步豐富了集中力量辦大事的思想。《條例》明確國務院發展改革、財政、自然資源等部門依據職責負責生態保護補償相關工作。地方各級人民政府應當督促所屬部門及下級人民政府開展生態保護補償工作。
三、《生態保護補償條例》實施將對理論研究和實踐創新產生深遠影響
《生態保護補償條例》深入實施將會對理論研究與實踐創新產生深遠的影響，并將進一步豐富和完善習近平生態文明思想。
一是豐富生態保護補償的理論基礎。國外的生態保護補償建立在生態效益外部性內部化的基礎上，堅持資本立場，通過生態環境產權的市場交易實現保護目標。中國生態保護補償建立在區域協調發展基礎上，堅持人民立場，通過幫助對限制或者禁止開發的生態地區保護者的支持解決生態和生計的兩難問題，實現富和美相統一。
二是拓展生態共治的政策基石。生態保護補償是生態共治的政策，通過簽訂協議、合作規劃等形式，推進生產空間、生活空間和生態空間的利益均衡，推進生態保護者和生態受益者相互協作，共同保護我們賴以生存的美好家園。
三是拓寬生態保護補償的實踐路徑。生態保護補償主要采用財政轉移支付、園區建設、飛地經濟、權益交易、政府購買服務等多種方式，實現各項政策工具出臺時機、力度和效果有機統一。
四是深化生態文明建設的規律性認識。生態文明建設要處理好高質量發展和高水平保護的關系，生態保護補償制度通過推進生態優先、綠色發展，實現人與自然和諧共生。
五是構建保護生態環境的動力機制。《生態保護補償條例》明確采取資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區、購買生態產品和服務等方式，為生態保護者提供了制度保障，使保護生態環境的地區和單位不吃虧、能受益。
六是建立生態保護補償績效評價機制。生態保護補償制度實施成效是高質量發展評價的重要內容，要建立起考核結果與獎懲掛鉤的聯動機制，與時俱進完善監測評價體系和科技支撐體系，保持補償機制的科學性和有效性。
（劉通系國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所副所長）
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