專家解讀 | 劉 平：行政法規在法律體系中的地位不可替代
劉平（華東師范大學特聘教授、博士生導師，長三角一體化法治研究院院長）
在中國特色社會主義法律體系中，行政法規占有重要的地位，起著獨特的作用。
2000年《中華人民共和國立法法》出臺，設專章對行政法規作出了規定，其后2015年、2023年的兩次修改，均對行政法規作出了重要規定。2001年，國務院制定出臺《行政法規制定程序條例》，并于2017年進行了修改，對行政法規的命名、制定出臺的各環節及有關程序等作了具體規定。2023年，司法部落實國務院部署，在國家行政法規庫集中統一公開現行有效行政法規及其歷史文本，解決了長期以來行政法規底數不清、文本不明的問題，為人民群眾提供了更加權威便捷、優質高效的公共法律服務。國務院已經明確國家行政法規庫公布的行政法規版本為和國務院公報具有相同效力的國家版本。
根據《中華人民共和國立法法》第72條規定，國務院根據憲法和法律制定的行政法規，有三種類型：一是實施性立法，即涉及為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；二是自主性立法，即涉及憲法第89條規定的國務院行政管理職權的事項；三是先行性立法，即應當由全國人大及其常委會制定法律的事項，國務院根據全國人大及其常委會的授權決定先制定行政法規，待條件成熟之后再上升為法律。其中，自主性立法和先行性立法都是其他立法權所不能比擬的。根據憲法第89條，國務院領導和管理經濟工作和城鄉建設、生態文明建設，領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作，領導和管理民政、公安、司法行政等工作，管理對外事務、同外國締結條約和協定，領導和管理國防建設事業，領導和管理民族事務，保護華僑的正當的權利和利益、保護歸僑和僑眷的合法的權利和利益，這些管理領域都需要國務院通過提請全國人大及其常委會制定法律或者進行自主性立法，即制定行政法規，明確各行政管理部門的職責與職權，實現有法可依和依法行政。例如，近期司法部推動制定的《非銀行支付機構監督管理條例》《未成年人網絡保護條例》《中華人民共和國領事保護與協助條例》等行政法規，是相關領域開展行政管理工作的重要法規依據，充分體現了加強重點領域、新興領域、涉外領域立法的要求，貫徹了最新改革精神，適應了經濟社會發展方向。而先行性立法從改革開放的實際需要出發，根據全國人大及其常委會的授權，制定超越行政法規立法權限的先行性行政法規，實現先行先試、制度創新，使立法更好地服務改革開放大局，服務經濟社會發展需求，更好地體現立法為民的宗旨。隨著經濟社會持續發展、改革不斷走向深入，行政法規在我國法律體系中的作用與地位越發凸顯。
行政法規的制定程序和方式也有其特別的定位，即行政法規在搞“大塊頭”立法的同時，更有利于實現“小快靈”立法。“小”是指精準立法，以需求為導向，選取小切口，針對具體問題設計規范，使切口更深更準更實；“快”是指高效立法，化繁為簡，加快立法速度，提升立法效果；“靈”是指靈活立法，形式短小精悍，不追求體例的完整性，以問題為導向，管用幾條制定幾條，突出特色，力求管用好用。“小快靈”立法方式的目標是使各項立法能“立得住、行得通、真管用”。行政法規中的實施性立法、自主性立法都能將“小”“快”“靈”立法方式很好地體現出來。自主性立法是對各行政管理部門設置職權與職責，自然要追求立法的“小”，即立足解決實際問題和需求，以小切口實現精準立法；實施性的行政法規也可以從“小切口”入手，與上位法（法律）在立法體例上體現差異性、互補性，實現更深更準的制度細化。而行政法規制定程序的“快”更是鮮明的優勢。2023年，司法部在《消耗臭氧層物質管理條例》修改審查工作中，將送審稿采取的全面修訂方式調整為修正案方式，聚焦核心問題確定修改內容，體現了“小”和“快”的要求，增強了針對性和實效性。實施性的行政法規主要目標就是如何將法律規定的制度落地，解決操作性問題，自然是要體現立法的“靈”，以問題為導向，不追求體例完整性，管用幾條就規定幾條，這里的“靈”不僅僅是形式“靈活”，更注重的是追求內容科學和效果“靈光”，制定的行政法規能做到既規范又實用。例如，司法部在《中華人民共和國專利法實施細則》修改審查工作中，以落實新修改的專利法、加強與國際規則的銜接為主要內容，細化完善藥品專利期限補償、專利開放許可等制度，進一步提升適用性、可操作性，做到管用和“靈光”。對于先行性立法，雖然根據《中華人民共和國立法法》第13條的規定，授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等，意味著先行性立法受授權的限制，但在立法程序方面仍能夠追求“快”，在立法內容方面也可以體現“靈”的要求。
在新的時代背景下，行政法規的制定還應當統籌各種行之有效的立法方式，做到“立改廢釋”并舉。“立改廢釋”并舉是中國特色社會主義法治體系建設與時俱進的必然要求，是推進全面依法治國的根本舉措。隨著中國特色社會主義法律體系的建成，修訂、廢止和解釋在立法活動中的占比也必然越來越重。近期，司法部落實國務院部署，在對全部現行有效行政法規進行全面集中清理的基礎上，推動開展了三批一攬子修改和廢止行政法規工作，反映出司法部在探索開展高質量、精準化的“打包”修改和廢止模式方面已經取得了一定成效。相信隨著對“立改廢釋”并舉的探索不斷深入，行政法規的科學性、整體性、協調性將得到進一步增強，行政法規的優勢和特色將得到越發充分的體現，在中國特色社會主義法律體系中的作用將得到更大發揮。
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