專家解讀 | 馮玉軍：統籌“立改廢釋” 持續提升政府立法質效
馮玉軍（中國人民大學法學院教授、習近平法治思想研究中心主任，中國法學會立法學研究會常務副會長）
統籌行政法規“立改廢釋”是適應新時代政府立法工作面臨的形勢和任務，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性，促進政府立法高質量發展的關鍵舉措，具有重要意義。
本屆政府高度重視開展行政法規“立改廢釋”。2023年以來，司法部落實國務院部署要求，在牽頭對全部現行有效行政法規進行集中清理的基礎上，已開展三批一攬子修改和廢止工作。同時，司法部著力加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，在推進“大塊頭”立法的同時，充分發揮政府立法優勢，更加注重“小快靈”立法。2023年共審查完成51件立法項目，同比增長96.2%，礦產資源法修訂等法律草案已提請全國人大常委會審議，私募投資基金監督管理條例等12部行政法規已制定或修訂出臺，立法質效得到了大幅提升。
一、新時代政府立法工作面臨的形勢和任務
新時代黨和國家對政府立法工作提出更高要求。黨的二十大報告將“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”專章論述，進行專門部署，特別強調要“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統籌推進國內法治和涉外法治，以良法促進發展、保障善治。推進科學立法、民主立法、依法立法，統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性。”習近平總書記指出，“要研究豐富立法形式，可以搞一些‘大塊頭’，也要搞一些‘小快靈’，增強立法的針對性、適用性、可操作性。”在此背景下，司法部聚焦現實問題，持續提升政府立法質量和效率，善用立法工具箱，開展行政法規“立改廢釋”工作，取得顯著成效，值得高度肯定。
從依法推進中國式現代化角度看，人工智能、大數據、生物技術等新興科技和全球化進程正在深刻變革人類社會。政府與市場的關系、政府與社會的關系、中央政府與地方政府的關系也正在發生顯著的變化轉型。而要實現政府治理的現代化轉型，首先在于系統整合政策法規資源，統一法規適用。故有必要“正本清源”，統籌行政法規的“立改廢釋”工作，以此推動政府和國家治理體系和治理能力現代化。
二、統籌行政法規的“立改廢釋”意義重大
習近平總書記強調，法規制度帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。要本著于法周延、于事有效的原則，制定新的法規制度，完善已有的法規制度，廢止不適應的法規制度。清理、廢止、修改和創制行政法規是政府立法的重要組成部分，對于提升政府立法質效具有重要意義。
第一，統籌“立改廢釋”，是落實科學立法、民主立法、依法立法的關鍵舉措。古語云“法隨時轉則治。”通過統籌開展新法規的創制、過時法規的修改或廢止，有利于堅持一切從實際出發，準確把握事物的本質和規律，使經濟社會在迅猛發展中出現的新情況、新問題得到法規及時準確的反映和快速有效的解決，提升立法科學性；有利于廣泛聽取和反映公眾意見，充分考慮基層單位和普通公民的意見和利益，確保法規規定不僅合理，而且符合公眾的期望和需求，提升立法民主性；有利于規范政府立法行為，確保其符合憲法的規定、原則和精神，遵守法定權限和程序，不“出界”、不“越位”，切實維護法規體系的統一與完整。
第二，統籌“立改廢釋”，是增強立法系統性、整體性、協同性、時效性的重要抓手。統籌“立改廢釋”，可實現法規體系的整合與系統化，提高行政法規的系統性和邏輯性，提升行政法規與法律、規章、政策、規范的協同效應，減少實施過程中的混亂和沖突，顯著降低管理和執行成本。同時，統籌“立改廢釋”，可保證政府立法工作更具針對性、科學性、靈活性和時效性，保障立法質量的不斷提升，使法規體系能夠適應新的情況和挑戰。例如，司法部通過采用打包式、“小快靈”的立法模式，對法規進行適度調整優化，程序簡便快捷、協同高效，體例靈活務實、精準管用，既維護了法規權威性與相對穩定性，又能快速地適應社會變化和改革需求。
第三，統籌“立改廢釋”，可獲取“先行先試”的改革收益。過去四十多年，為適應改革需求，我國大量采用了“先行先試”的立法模式，例如在制定法律的條件尚不成熟時先行制定行政法規、規章，后續時機成熟時再提升立法位階；或者開展授權立法和在部分地區暫時調整適用有關法律法規的規定，取得好的成果后再推廣和立法等。這樣的立法模式意味著許多法規規章的制定具有階段性和動態性。統籌“立改廢釋”可以有效保障“先行先試”立法，使立法者可以在較小范圍內調試新的法律理念和規定，評估它們的實際效果和問題，不僅減少了全面實施不成熟法規的風險，還能夠提供寶貴的實踐經驗，為更廣泛的改革措施提供指導和借鑒。
三、以高質量立法促進高質量發展
適應高質量發展要求，以高質量立法促進高質量發展已成為各級機關和政府立法者的基本共識，是新時代立法工作的核心要求。其具體內涵包括如下幾個方面：
一是快速反應，及時發現找準問題。法律規范必須適應社會經濟發展的需求。這一真理性認識強調了法規不是靜態的，而是需要不斷更新以反映和應對社會變遷的動態系統。必須堅持立法決策和改革決策相互統一、相互銜接，使立法主動適應我國經濟社會發展的需要，不能讓過時的法律條款成為改革的“絆馬索”。為此，需建立環節完善、及時有效的工作機制，對一些過于陳舊、對發展缺乏積極作用的法規該廢止的廢止，該失效的宣布失效，該修改的安排修改，需要補充完善的盡快調整充實，使法規條文規范、合法、合理、合時。其中，清理工作是摸清底數、發現問題、開展后續改廢立工作的基礎。要對清理工作原則性的規定予以細化，明確政府立法的專門性機構有權系統謀劃法規清理工作，整合清理、備案、審查權能，以發揮更大的制度效能。
二是強化協調，統籌“立改廢釋”。統籌協調要求構建一個內在一致、相互協調的法規體系。通過統籌行政法規“立改廢釋”，可以消除政策規定之間的沖突和重疊，確保法規體系的完整性和協調性。這不僅有助于單個法規的優化，還可推動整個法規體系的結構性調整，提高其適用性和效力。在開展行政法規集中清理、一攬子修改和廢止以及立法審查等工作中，司法部著力強化統籌，加強與各相關部門的溝通協作，加大對立法分歧的協調力度，敢于在矛盾焦點問題上“切一刀”，才能做到打破法規之間、部門之間的隔閡，提升行政法規的系統性、整體性和協同性，將黨和國家重大改革部署落實到“立改廢釋”工作全過程。
三是立法先行，提升行政法規質效。高質量的立法應預見市場和社會的發展趨勢，引領和促進新的增長模式和治理模式。立法法2023年第二次修正的一個顯著變化是：立法從過去以總結改革經驗為主，發展到以“立法應當適應改革需要，堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統一，引導、推動、規范、保障相關改革，發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的重要作用”為主。這意味著政府立法不僅要及時響應社會變化，更要具有前瞻性和引導性，確保法規既能解決當前的問題，也能預防未來可能出現的問題，既治“已病”、又治“未病”。為此，政府立法要堅持大膽嘗試、積極謹慎原則，通過統籌“立改廢釋”，增強立法主動性、協同性，對部門間爭議較大的重要立法事項，要加快推動和協調，需要先實行、先走一步的可以先搞試點、試驗，但必須按照法定程序給予授權，絕不允許逾越法律紅線，也不允許隨便以現有法律法規沒有規定為由延緩改革推進。
綜上所述，統籌“立改廢釋”，提升政府立法質效，既是政府對現行法規體系理性審視和改進的切實行動，也是實現高質量立法、在法治軌道上全面推進社會主義現代化國家建設的重要舉措，將推動政府立法更好地適應經濟社會發展的新要求，同時為實現法治中國建設目標提供有力保障。
相關鏈接：
國新辦舉行國務院政策例行吹風會 解讀《國務院關于修改和廢止部分行政法規的決定》