朱大旗：邁向全口徑 全覆蓋國(guó)有資產(chǎn)治理的堅(jiān)實(shí)一步
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 朱大旗
2021年2月1日，李克強(qiáng)總理簽署第738號(hào)國(guó)務(wù)院令，公布《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自2021年4月1日起施行。《條例》8章61條，就我國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的范圍，管理體制，管理原則，資產(chǎn)配置、使用和處置，預(yù)算管理，基礎(chǔ)管理，資產(chǎn)報(bào)告，監(jiān)督，法律責(zé)任等方面作出了較為系統(tǒng)全面的規(guī)定，為我國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的管理監(jiān)督提供了行政法規(guī)依據(jù)。這對(duì)于規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理與監(jiān)督，健全國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督體制，夯實(shí)各級(jí)政府向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的制度基礎(chǔ)，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全完整，提高國(guó)有資產(chǎn)的合理配置和使用效率效能，保障行政事業(yè)單位節(jié)約高效履職，保障和促進(jìn)各項(xiàng)公共行政管理和事業(yè)發(fā)展，推進(jìn)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)治理體系、治理能力現(xiàn)代化，意義十分重大。
首先，《條例》的頒布為我國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的管理監(jiān)督提供了行政法規(guī)依據(jù)，提高了管理規(guī)范層級(jí)，保障我國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制更加協(xié)調(diào)、管理工作更加規(guī)范、程序更加嚴(yán)密、監(jiān)督更加有力。我國(guó)現(xiàn)行行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的管理監(jiān)督依據(jù)層級(jí)不高，主要是財(cái)政部發(fā)布的《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》等部門規(guī)章以及一系列規(guī)范性文件，法律效力較低、系統(tǒng)性不夠、權(quán)威性不高、約束力不強(qiáng)。而改革開放以來，與我國(guó)行政管理職能擴(kuò)大、公共事業(yè)快速發(fā)展相適應(yīng)，我國(guó)逐步積累了巨額的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)。截至2019年年末，全國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)總額多達(dá)37.7萬億元。其中，行政單位、事業(yè)單位資產(chǎn)總額分別為11.8萬億元、25.9萬億元，中央、地方資產(chǎn)總額分別為5萬億元、32.7萬億元。面對(duì)如此巨大而又使用范圍極廣的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)，如果沒有統(tǒng)一權(quán)威的管理法律法規(guī)、協(xié)調(diào)高效的管理體制、科學(xué)規(guī)范的管理方式方法、嚴(yán)肅有力的監(jiān)督問責(zé)追責(zé)機(jī)制，是很難保障這些巨額國(guó)有資產(chǎn)的安全完整和配置、使用效率效能的。將既往行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理改革和規(guī)章制度實(shí)施中積累的成熟經(jīng)驗(yàn)和做法，總結(jié)上升制定統(tǒng)一的《條例》，為行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督行為提供較高層次的規(guī)范指引，構(gòu)建符合“放管服”改革要求的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理制度，無疑將促進(jìn)我國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督工作邁向制度化、規(guī)范化、程序化、法治化。
其次，《條例》的頒布必將有利于促進(jìn)我國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理工作全面、順暢、規(guī)范、高效、有序地開展，進(jìn)而提高我國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的效率和水平。行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)既可表現(xiàn)為流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)，也可體現(xiàn)為無形資產(chǎn)，還可表現(xiàn)為對(duì)外投資等，其表現(xiàn)形式多種多樣，使用、利用主體多元，管理性質(zhì)、管理側(cè)重點(diǎn)要求不一，管理方式方法也必然存在差異，管理工作異常復(fù)雜。《條例》在總結(jié)既往管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照健全各類國(guó)有資產(chǎn)管理的要求，既明確了行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的對(duì)象范圍、管理體制、部門職責(zé)、管理原則，又系統(tǒng)規(guī)定了行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)配置、使用、共享、處置等方面管理的基本規(guī)則和程序要求。
《條例》明確行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)范圍包括行政單位、事業(yè)單位使用財(cái)政資金形成的資產(chǎn)，接受調(diào)撥或劃轉(zhuǎn)、置換形成的資產(chǎn)，接受捐贈(zèng)并確認(rèn)為國(guó)有的資產(chǎn)，以及其他國(guó)有資產(chǎn)；規(guī)定行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有、實(shí)行政府分級(jí)監(jiān)管、各部門及所屬單位直接支配的管理體制，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)本級(jí)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的管理；明確國(guó)務(wù)院財(cái)政部門、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門和有關(guān)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門、國(guó)家有關(guān)部門等的職責(zé)，強(qiáng)調(diào)相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)職責(zé)規(guī)定，按照集中統(tǒng)一、分類分級(jí)原則，加強(qiáng)中央行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理；各部門及所屬單位管理行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)遵循安全規(guī)范、節(jié)約高效、公開透明、權(quán)責(zé)一致的原則，而且還就行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的配置原則、資產(chǎn)使用要求、資產(chǎn)共享共用機(jī)制、資產(chǎn)處置程序要求等問題，進(jìn)行了相對(duì)細(xì)化明確的規(guī)定。這些規(guī)定對(duì)于厘清我國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的管理范圍，理順管理體制機(jī)制，規(guī)范行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)配置、使用、共享、處置等方面管理工作的開展，必將發(fā)揮極其重要的規(guī)范指引作用。
再次，《條例》強(qiáng)調(diào)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理要“實(shí)現(xiàn)實(shí)物管理與價(jià)值管理相統(tǒng)一，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理相結(jié)合”。行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)旨在發(fā)揮其管理、運(yùn)營(yíng)和處分的效率效能，以更好地提供公共行政服務(wù)和發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)，最大化最優(yōu)化實(shí)現(xiàn)人民群眾的公共福利。《條例》以四個(gè)專章的篇幅規(guī)定了預(yù)算管理、基礎(chǔ)管理、資產(chǎn)報(bào)告、監(jiān)督等方面的內(nèi)容，必將夯實(shí)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算管理、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理制度基礎(chǔ)，建立健全縱橫交織、立體化的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督體制。這對(duì)于貫徹《中共中央關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見》精神，落實(shí)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》的要求，奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，其實(shí)施必將有利于推進(jìn)各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的全面有力監(jiān)督。
最后，《條例》明確要求行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理應(yīng)遵循“公開透明”原則。國(guó)務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)建立全國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，推行資產(chǎn)管理網(wǎng)上辦理，實(shí)現(xiàn)信息共享。行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理情況，應(yīng)按國(guó)家有關(guān)規(guī)定向社會(huì)公開。縣級(jí)以上財(cái)政部門對(duì)本級(jí)各部門及所屬單位行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的結(jié)果，應(yīng)依法向社會(huì)公開。公民、法人或其他組織發(fā)現(xiàn)違反《條例》的行為，有權(quán)向有關(guān)部門進(jìn)行檢舉、控告。接受檢舉、控告的有關(guān)部門應(yīng)依法進(jìn)行處理，并為檢舉人、控告人保密。任何單位或個(gè)人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)檢舉人、控告人。這些規(guī)定，無疑有利于推動(dòng)公民、法人和其他社會(huì)力量監(jiān)督行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)治理，必將有利于我國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)治理體系的完善和治理能力的提高。
總之，行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的管理監(jiān)督是我國(guó)整體國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督的一個(gè)重要領(lǐng)域。《條例》的制定和實(shí)施，對(duì)于規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理工作，推進(jìn)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)治理體系完善和治理能力提升，邁出了規(guī)范化、法治化的堅(jiān)實(shí)步伐，是我國(guó)邁向全口徑、全覆蓋國(guó)有資產(chǎn)治理的堅(jiān)實(shí)一步。當(dāng)然，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)應(yīng)考慮制定更高層級(jí)的專門的《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督法》甚至是統(tǒng)一綜合的《國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督法》，以便為法治化的全口徑、全覆蓋國(guó)有資產(chǎn)治理提供更加權(quán)威、有效的法律依據(jù)。
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