焦 捷：改革創(chuàng)新十年磨劍 依法管理開啟新篇

清華大學(xué)教授、國有資產(chǎn)管理研究院院長 焦捷

2020年12月30日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過了《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱條例），自2021年4月1日起施行。條例的出臺(tái)是全面落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督的體現(xiàn)，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求所在，是完善現(xiàn)代財(cái)政制度和健全國有資產(chǎn)法律體系的應(yīng)有之義。條例立法的推進(jìn)過程，是行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理不斷改革完善、創(chuàng)新發(fā)展的過程。條例出臺(tái)開啟了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理法治化的新篇章。

一、條例出臺(tái)的重大意義和立法原則

條例的出臺(tái)是全面落實(shí)依法治國、強(qiáng)化人大監(jiān)督、服務(wù)國家治理和健全國有資產(chǎn)法律體系的必然要求。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位為了履行職責(zé)、發(fā)展事業(yè)直接支配的各類國有財(cái)產(chǎn)，通過條例予以嚴(yán)格規(guī)范和充分保護(hù)，是全面落實(shí)依法治國的直接體現(xiàn)。條例按照黨中央關(guān)于加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督的要求，把建立行政事業(yè)性國有資產(chǎn)報(bào)告制度法定化，對(duì)于全面提升國有資產(chǎn)管理透明度和公信力，鞏固和發(fā)展中國特色社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度、管好人民共同財(cái)富具有重大意義。條例立足行政事業(yè)性國有資產(chǎn)保障黨和國家事業(yè)發(fā)展的功能定位，對(duì)于發(fā)揮好財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用意義深遠(yuǎn)。條例以憲法和法律為基本遵循，解決了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理法律層級(jí)偏低、部分領(lǐng)域無法可依等問題。

條例堅(jiān)持了“改革引領(lǐng)、依法推進(jìn)、實(shí)事求是、創(chuàng)新支撐”的原則。條例不是原有制度的簡(jiǎn)單加總，而是以系統(tǒng)性改革思維為引領(lǐng)，從國家治理和強(qiáng)化人大監(jiān)管的更高層面，理順體制機(jī)制，著力構(gòu)建符合“放管服”改革要求的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督制度。條例對(duì)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)一致，注重與相關(guān)法律法規(guī)制度的銜接，以“大資產(chǎn)觀”為基礎(chǔ)，本著“實(shí)事求是”的原則，重點(diǎn)聚焦并體現(xiàn)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的共性問題，總結(jié)肯定了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的成熟做法和經(jīng)驗(yàn)，并兼顧了部分資產(chǎn)的特殊性。條例著眼國有資產(chǎn)管理中存在的難點(diǎn)，以強(qiáng)化并夯實(shí)基礎(chǔ)管理為前提，不斷創(chuàng)新理念、探索管理新方式。

二、圍繞行政事業(yè)性國有資產(chǎn)全生命周期管理順體制、強(qiáng)基礎(chǔ)、建機(jī)制

理順管理體制，明確管理職責(zé)。條例明確行政事業(yè)性國有資產(chǎn)屬于國家所有，實(shí)行政府分級(jí)監(jiān)管、各部門及其所屬單位直接支配的管理體制。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)本級(jí)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理，審查、批準(zhǔn)重大行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理事項(xiàng)。國務(wù)院財(cái)政部門負(fù)責(zé)制定行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理規(guī)章制度并負(fù)責(zé)組織實(shí)施和監(jiān)督檢查，牽頭編制行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告；國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門和有關(guān)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門會(huì)同有關(guān)部門依法依規(guī)履行相關(guān)中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理職責(zé)，制定中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理具體制度和辦法并組織實(shí)施，接受國務(wù)院財(cái)政部門的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；相關(guān)部門根據(jù)職責(zé)規(guī)定，按照集中統(tǒng)一、分類分級(jí)原則，加強(qiáng)中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，優(yōu)化管理手段，提高管理效率。

強(qiáng)基礎(chǔ)、建機(jī)制，激活并釋放國有資產(chǎn)效能。條例對(duì)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的配置原則、標(biāo)準(zhǔn)、方式，使用原則，管理及使用人崗位職責(zé)，處置情形、程序等全生命周期重大事項(xiàng)進(jìn)行明確規(guī)范。設(shè)置“預(yù)算管理”一章，對(duì)資產(chǎn)配置及收益的預(yù)決算制度進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，作為推動(dòng)形成國有資產(chǎn)全生命周期管理、預(yù)算管理、報(bào)告制度相互銜接印證的重要基礎(chǔ)。設(shè)置“基礎(chǔ)管理”一章，健全包括資產(chǎn)臺(tái)賬及會(huì)計(jì)核算、評(píng)估、清查、產(chǎn)權(quán)、信息系統(tǒng)在內(nèi)的完整基礎(chǔ)管理體系。此外，條例還把一些創(chuàng)新的有效經(jīng)驗(yàn)法定化，比如資產(chǎn)共享共用機(jī)制、鼓勵(lì)科技成果轉(zhuǎn)化，這對(duì)有效盤活資產(chǎn)、提升資產(chǎn)效用具有重要引導(dǎo)作用。

三、依托多層次監(jiān)督體系，防風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)問責(zé)

著力構(gòu)建人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、財(cái)政和審計(jì)監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督相互分工協(xié)同的多層次監(jiān)督體系。條例根據(jù)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定，依法明確了各級(jí)人大常委會(huì)依托行政事業(yè)性國有資產(chǎn)報(bào)告強(qiáng)化監(jiān)督，縣級(jí)以上人民政府接受上一級(jí)政府監(jiān)管，縣級(jí)以上政府財(cái)政部門依法對(duì)本級(jí)各部門及所屬單位行政事業(yè)性國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督檢查，縣級(jí)以上人民政府審計(jì)部門依法對(duì)本級(jí)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，各部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)對(duì)本行業(yè)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理依法進(jìn)行監(jiān)督。

強(qiáng)化內(nèi)部控制，重視外部監(jiān)督。條例明確要求各部門所屬單位負(fù)責(zé)本單位行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的具體管理，應(yīng)當(dāng)建立和完善內(nèi)部控制管理制度，切實(shí)防范行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)。此外，條例還特別重視公民、法人或者其他組織的外部監(jiān)督作用發(fā)揮，規(guī)定公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)違反本條例的行為，有權(quán)向有關(guān)部門進(jìn)行檢舉、控告；接受檢舉、控告的有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行處理，并為檢舉人、控告人保密；任何單位或者個(gè)人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)檢舉人、控告人。

嚴(yán)格責(zé)任追究，明確懲處措施。條例明確對(duì)四大類禁止性規(guī)定設(shè)置了差異化的懲處措施，將原為文件層面的約束上升為行政法規(guī)層面的約束。通過強(qiáng)化監(jiān)督和嚴(yán)肅問責(zé)，堵塞了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)流失的漏洞，筑牢了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)安全完整的防護(hù)墻。

條例的出臺(tái)開啟了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)依法管理的新篇章，為建立中國特色社會(huì)主義行政事業(yè)性國有資產(chǎn)治理體系指明了方向，健全了體制機(jī)制。隨著行政事業(yè)性國有資產(chǎn)理論研究與政策創(chuàng)新協(xié)同推進(jìn)，條例必將在與時(shí)俱進(jìn)中更好地推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。

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