專家解讀 | 張玉軍：制度建設與管理創新并舉開啟履約新階段
生態環境部對外合作與交流中心黨委書記、主任 張玉軍
《消耗臭氧層物質管理條例》構建了我國消耗臭氧層物質管理的核心制度，其確定的全生命周期管理、配額許可等管理措施，為我國履行《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》規定的義務，實現各階段履約目標、保護臭氧層和生態環境提供了堅實法治保障。目前，我國已累計淘汰消耗臭氧層物質生產和使用約62.8萬噸，占發展中國家淘汰總量的一半以上，為全球履約貢獻了中國經驗和中國智慧。隨著《〈關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書〉基加利修正案》對我國生效，具有溫室效應的氫氟碳化物被納入受控物質范圍，我國履約實踐進入了新階段。《國務院關于修改〈消耗臭氧層物質管理條例〉的決定》（以下簡稱《決定》）完善了監督管理、法律責任等方面的制度，使得管理更精準、更科學、更規范。
一是調整備案管理范圍，完善受控物質管理。此前，根據條例授權，國務院生態環境部門可以規定消耗臭氧層物質使用單位不需要申請領取使用配額許可證的情形，但對這類不領取許可證的單位如何管理，措施不夠明確。《決定》除規定對從事消耗臭氧層物質回收、再生利用或者銷毀等經營活動的單位等實施備案管理外，亦明確了國務院生態環境主管部門規定的不需要申請領取使用配額許可證的消耗臭氧層物質的使用單位應當辦理備案手續，進一步完善了配額許可和備案管理體系。
二是規范生產過程中附帶產生消耗臭氧層物質的行為，實現了管理全覆蓋。此前，條例沒有專門對生產過程中附帶產生消耗臭氧層物質的行為作出規定，生態環境主管部門主要是通過規范性文件實施管理。例如，2018年，生態環境部發布《關于生產和使用消耗臭氧層物質建設項目管理有關工作的通知》，要求新建、改建、擴建生產過程中附帶產生四氯化碳的建設項目，應當配套建設四氯化碳處置設施；2021年，發布《關于控制副產三氟甲烷排放的通知》，要求相關單位不得直接排放生產過程中附帶產生的三氟甲烷。不同受控物質的管理文件出臺時間不一，具體管理要求也有差別，且效力也弱于法律、行政法規。《決定》明確了生產過程中附帶產生消耗臭氧層物質的單位應當遵守的法律義務，要求其對附帶產生的消耗臭氧層物質進行無害化處置，不得直接排放，并規定了相應法律責任，解決了長期以來的管理痛點。
三是采用自動監測技術，提升了管理的科學性和準確性。受控物質末端管理的難點在于防止非法流出和使用，管理的關鍵在于識別和控制風險點。例如，2019年，生態環境部開展了消耗臭氧層物質專項執法行動，搗毀一家非法生產三氯一氟甲烷的窩點，并發現16家企業違法使用該物質。三氯一氟甲烷違法生產投資低、占地小、工藝簡單，難以發現并查處。對此，生態環境部加強了對三氯一氟甲烷主要生產原料四氯化碳的源頭管控，建設了四氯化碳生產國家監控平臺。該平臺主要采集并分析企業已有自動監測設備的數據，實現生產全過程監管，控制了四氯化碳的非法流出，三氯一氟甲烷的非法生產得到有效遏制。針對履約風險點，《決定》要求生產、使用消耗臭氧層物質數量較大，以及生產過程中附帶產生消耗臭氧層物質數量較大的單位，應當安裝自動監測設備，并規定了運行要求和相應法律責任，將四氯化碳生產國家監控平臺的管理創新經驗上升為法律制度，提高了對受控物質管理的科學性和精準性。
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