專家解讀 | 張玉軍：制度建設與管理創(chuàng)新并舉開啟履約新階段
生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心黨委書記、主任 張玉軍
《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》構建了我國消耗臭氧層物質(zhì)管理的核心制度，其確定的全生命周期管理、配額許可等管理措施，為我國履行《關于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》規(guī)定的義務，實現(xiàn)各階段履約目標、保護臭氧層和生態(tài)環(huán)境提供了堅實法治保障。目前，我國已累計淘汰消耗臭氧層物質(zhì)生產(chǎn)和使用約62.8萬噸，占發(fā)展中國家淘汰總量的一半以上，為全球履約貢獻了中國經(jīng)驗和中國智慧。隨著《〈關于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書〉基加利修正案》對我國生效，具有溫室效應的氫氟碳化物被納入受控物質(zhì)范圍，我國履約實踐進入了新階段。《國務院關于修改〈消耗臭氧層物質(zhì)管理條例〉的決定》（以下簡稱《決定》）完善了監(jiān)督管理、法律責任等方面的制度，使得管理更精準、更科學、更規(guī)范。
一是調(diào)整備案管理范圍，完善受控物質(zhì)管理。此前，根據(jù)條例授權，國務院生態(tài)環(huán)境部門可以規(guī)定消耗臭氧層物質(zhì)使用單位不需要申請領取使用配額許可證的情形，但對這類不領取許可證的單位如何管理，措施不夠明確。《決定》除規(guī)定對從事消耗臭氧層物質(zhì)回收、再生利用或者銷毀等經(jīng)營活動的單位等實施備案管理外，亦明確了國務院生態(tài)環(huán)境主管部門規(guī)定的不需要申請領取使用配額許可證的消耗臭氧層物質(zhì)的使用單位應當辦理備案手續(xù)，進一步完善了配額許可和備案管理體系。
二是規(guī)范生產(chǎn)過程中附帶產(chǎn)生消耗臭氧層物質(zhì)的行為，實現(xiàn)了管理全覆蓋。此前，條例沒有專門對生產(chǎn)過程中附帶產(chǎn)生消耗臭氧層物質(zhì)的行為作出規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門主要是通過規(guī)范性文件實施管理。例如，2018年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關于生產(chǎn)和使用消耗臭氧層物質(zhì)建設項目管理有關工作的通知》，要求新建、改建、擴建生產(chǎn)過程中附帶產(chǎn)生四氯化碳的建設項目，應當配套建設四氯化碳處置設施；2021年，發(fā)布《關于控制副產(chǎn)三氟甲烷排放的通知》，要求相關單位不得直接排放生產(chǎn)過程中附帶產(chǎn)生的三氟甲烷。不同受控物質(zhì)的管理文件出臺時間不一，具體管理要求也有差別，且效力也弱于法律、行政法規(guī)。《決定》明確了生產(chǎn)過程中附帶產(chǎn)生消耗臭氧層物質(zhì)的單位應當遵守的法律義務，要求其對附帶產(chǎn)生的消耗臭氧層物質(zhì)進行無害化處置，不得直接排放，并規(guī)定了相應法律責任，解決了長期以來的管理痛點。
三是采用自動監(jiān)測技術，提升了管理的科學性和準確性。受控物質(zhì)末端管理的難點在于防止非法流出和使用，管理的關鍵在于識別和控制風險點。例如，2019年，生態(tài)環(huán)境部開展了消耗臭氧層物質(zhì)專項執(zhí)法行動，搗毀一家非法生產(chǎn)三氯一氟甲烷的窩點，并發(fā)現(xiàn)16家企業(yè)違法使用該物質(zhì)。三氯一氟甲烷違法生產(chǎn)投資低、占地小、工藝簡單，難以發(fā)現(xiàn)并查處。對此，生態(tài)環(huán)境部加強了對三氯一氟甲烷主要生產(chǎn)原料四氯化碳的源頭管控，建設了四氯化碳生產(chǎn)國家監(jiān)控平臺。該平臺主要采集并分析企業(yè)已有自動監(jiān)測設備的數(shù)據(jù)，實現(xiàn)生產(chǎn)全過程監(jiān)管，控制了四氯化碳的非法流出，三氯一氟甲烷的非法生產(chǎn)得到有效遏制。針對履約風險點，《決定》要求生產(chǎn)、使用消耗臭氧層物質(zhì)數(shù)量較大，以及生產(chǎn)過程中附帶產(chǎn)生消耗臭氧層物質(zhì)數(shù)量較大的單位，應當安裝自動監(jiān)測設備，并規(guī)定了運行要求和相應法律責任，將四氯化碳生產(chǎn)國家監(jiān)控平臺的管理創(chuàng)新經(jīng)驗上升為法律制度，提高了對受控物質(zhì)管理的科學性和精準性。
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