專家解讀 | 曹鎏：《土地管理法實(shí)施條例》全面修訂 開啟土地監(jiān)督檢查新時代
中國政法大學(xué)法治政府研究院教授、國家監(jiān)察與反腐敗研究中心執(zhí)行主任 曹鎏
2020年初生效的《土地管理法》修正案在回應(yīng)新時代對土地管理制度的新要求方面，特別是在充分總結(jié)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)成功經(jīng)驗的回應(yīng)性方面，有很多創(chuàng)新和突破。作為配套法規(guī)，新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》全面落實(shí)法律修正案的制度調(diào)整及更新，其中第五章監(jiān)督檢查部分，亮點(diǎn)突出，從原條例三條增加為七條，由單一監(jiān)督檢查維度轉(zhuǎn)為以督察、檢查、失信懲戒為核心的監(jiān)督體系，這一優(yōu)化升級對于切實(shí)發(fā)揮土地監(jiān)督檢查制度的預(yù)期功能并提升其效能性，意義重大。突出體現(xiàn)在以下四個方面：
一、監(jiān)督檢查全面納入法治軌道
行政監(jiān)督檢查作為當(dāng)前行政機(jī)關(guān)履行事中事后監(jiān)管職能的主要方式，對于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險治理，建構(gòu)公法秩序，維護(hù)公共利益，具有至關(guān)重要的作用。從提升行政監(jiān)管效能性并確保持續(xù)性和全覆蓋的目標(biāo)來看，提升行政檢查的法治化水平，確保行政檢查活動在法治軌道上運(yùn)行是基本前提。但我國尚未出臺統(tǒng)一的行政檢查法，行政檢查方式由各單行法分散規(guī)定。行政監(jiān)督檢查作為土地管理領(lǐng)域中核心的執(zhí)法方式，對其進(jìn)行有效規(guī)制，是原條例監(jiān)督檢查章節(jié)的核心內(nèi)容。法治政府建設(shè)持續(xù)推進(jìn)過程中，一方面，與法治政府建設(shè)目標(biāo)相適應(yīng)的嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的總體要求不斷提升；另一方面，隨著“放管服”改革的不斷深化，提升監(jiān)管的規(guī)范化、效能性、持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)全覆蓋、無漏洞，確保監(jiān)管“接得住”，無疑需要以強(qiáng)化行政監(jiān)督檢查為突破口。
因此，為適應(yīng)法治政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，新條例在監(jiān)督檢查部分對原條例作了全面修改，在規(guī)范執(zhí)法方面作出一系列規(guī)定。第四十七條明確規(guī)定土地監(jiān)督檢查人員必須具有行政執(zhí)法證，這是對行政監(jiān)督檢查明確為行政執(zhí)法方式的強(qiáng)化，自然就要適用于國家對行政執(zhí)法人員持證執(zhí)法的基本要求；第四十八條明確了主管部門（自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門）有權(quán)實(shí)施的監(jiān)督檢查措施的種類，即對原條例五項措施整合基礎(chǔ)上，將原條例第四項改為涉嫌土地違法的單位或者個人，在調(diào)查期間暫停辦理有關(guān)土地審批、登記手續(xù)，強(qiáng)化了停辦的臨時性特點(diǎn)，將“責(zé)令違法嫌疑人在調(diào)查期間不得變賣、轉(zhuǎn)移與案件有關(guān)的財物”修改為“對可能被轉(zhuǎn)移、銷毀、隱匿或者篡改的文件、資料予以封存，責(zé)令涉嫌土地違法的單位或者個人在調(diào)查期間不得變賣、轉(zhuǎn)移與案件有關(guān)的財物”。同時，與新《土地管理法》相銜接，增加新法第六十八條規(guī)定的其他監(jiān)督檢查措施作為第六項措施。
二、進(jìn)一步細(xì)化土地督察法治保障
為了有效解決土地管理中地方政府違法高發(fā)多發(fā)的問題，2006年，我國正式確立土地督察制度，專門對省、自治區(qū)、直轄市及國務(wù)院確定的城市人民政府進(jìn)行土地督察。作為行政系統(tǒng)內(nèi)的專門監(jiān)督機(jī)制，多年來，土地督察在監(jiān)督地方政府依法管地用地、維護(hù)土地管理秩序等方面發(fā)揮了重要作用，效果顯著。為了夯實(shí)改革成效，新《土地管理法》在總則中增加第六條，專門對土地督察制度作出原則性規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了我國土地督察制度的法律化，這也意味著土地督察制度正式進(jìn)入法治軌道，這對于督察制度的法治化推進(jìn)無疑具有里程碑意義。為了全方位構(gòu)建督察制度，實(shí)現(xiàn)對督察制度運(yùn)行全要素的構(gòu)造，新條例專門增加四十四條、四十五條和四十六條共三個條款，以解決新法確立的督察制度具體化問題。其中四十四條關(guān)涉土地督察的范圍，并采用列舉和概括相結(jié)合的方式，將耕地保護(hù)情況，土地節(jié)約集約利用情況，國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施情況，國家有關(guān)土地管理重大決策落實(shí)情況，土地管理法律、行政法規(guī)執(zhí)行情況以及其他土地利用和土地管理情況明確納入其中。第四十五條對土地督察過程中相關(guān)單位和個人的支持、配合義務(wù)作出明確規(guī)定。第四十六條專門解決督察方式及其法律效力問題，通過明確督察建議書的適用條件及其整改效力，特別是對有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任處理建議等方面，以解決督察的剛性約束力問題，這對于強(qiáng)化督察的震懾力和警示作用無疑具有對癥下藥的基礎(chǔ)性作用。
三、著力解決行政處罰不作為問題
法治建設(shè)發(fā)展的不同時期需要解決的法治難題亦有所不同。實(shí)踐中，行政執(zhí)法懶政、不作為、慢作為、選擇性作為、執(zhí)法不公等問題已經(jīng)凸顯。為防止自然資源主管部門出現(xiàn)處罰不作為問題，新《土地管理法》第七十三條專門圍繞行政處罰不作為的監(jiān)督保障問題作出規(guī)定，即基于憲法所賦予上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，對于有關(guān)自然資源主管部門應(yīng)處罰而未處罰的，上級機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令其處罰或者直接給予處罰，但同時要追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)單位責(zé)任和個人責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一。為明確個人責(zé)任的追責(zé)主體，新條例第四十九條明確規(guī)定，因處罰不作為而實(shí)施的處分應(yīng)由該上級機(jī)關(guān)或者被處分人員所在的任免機(jī)關(guān)、單位依法作出。
四、豐富土地監(jiān)管方式，不斷提升效能
按照法治政府建設(shè)的基本要求，為提升監(jiān)管的有效性，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不斷探索新型監(jiān)管方式，以滿足行政管理與時俱進(jìn)的客觀需要。近年來，隨著我國信用社會體系的不斷發(fā)展，通過失信懲戒方式實(shí)施的信用監(jiān)管，已經(jīng)成為一種重要的執(zhí)法方式被普遍使用。鑒于尚未有明確的法律規(guī)定，包括黑名單等失信懲戒方式存在一定程度的法治脫軌問題。新條例第五十條明確要求自然資源主管部門會同有關(guān)部門建立信用監(jiān)管、動態(tài)巡查等機(jī)制，并特別強(qiáng)調(diào)要做到依法實(shí)施懲戒，并依法公開相關(guān)信息。這一規(guī)定既實(shí)現(xiàn)了土地管理領(lǐng)域新型監(jiān)管方式的創(chuàng)新，又明確了法治紅線，對于確保執(zhí)法方式創(chuàng)新且在法治軌道上運(yùn)行至關(guān)重要。一方面，該條款明確了自然資源主管部門有義務(wù)不斷探索新型監(jiān)管方式，特別是負(fù)有建立信用監(jiān)管、動態(tài)巡查機(jī)制的職權(quán)職責(zé)，同時將依法明確為基本原則，這里的依法懲戒，強(qiáng)調(diào)涉及行政處罰法在內(nèi)的相關(guān)懲戒法律法規(guī)作為法定依據(jù)且不得僭越的基本要求，同時也包括政府信息公開條例以及相關(guān)公開法律法規(guī)的要求，以確保依法公開，防止出現(xiàn)過度公開、非法公開等侵害公民、法人、其他組織合法權(quán)益等違法情形。
在全面規(guī)范和強(qiáng)化監(jiān)督檢查的同時，新條例根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和土地執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗總結(jié)，加大了對破壞耕地、非法占地、非法轉(zhuǎn)讓土地、拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)等違法行為的處罰力度，增加了對耕地“非糧化”的處罰規(guī)定。通過監(jiān)督檢查的風(fēng)險預(yù)防和處罰力度加大的懲戒震懾相結(jié)合的系統(tǒng)思維治理，相信必將對保障土地管理秩序發(fā)揮重要作用。
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