專家解讀|喬寶云：規范政府財政行為 保證政府債務健康發展

中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長、教授 喬寶云

修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱《條例》）已于近日頒布，自2020年10月1日起正式施行。預算法是我國財政領域的基本法律，《條例》是2015年開始實施的新預算法最重要的配套法規，對于加快建設現代財政制度、規范政府財政行為具有重大意義。

政府債務是現代財政制度中不可或缺的重要工具。原預算法規定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。但此前地方政府基于發展需要，多方融資，實際上形成了較大規模的地方政府債務。這些債務由于沒有納入預算管理，脫離了中央和同級人大監督，存在著風險隱患。2015年開始實施的新預算法，按照疏堵結合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，增加了允許地方政府舉借債務的規定。至2019年底，地方政府債務為21.31萬億元，中央政府債務為16.8萬億元，中央政府加上地方政府債務，合計38.11萬億元，占GDP38.5%，低于歐盟提出的60%警戒線，也低于主要市場經濟國家和新興市場國家的平均水平。

新頒布的《條例》從舉債方式、舉債規模、舉債用途、舉債主體和舉債責任等方面進一步明確了政策細節和實操要求，保證新預算法真正落地生效。

一、舉債方式。《條例》規定，地方債務包括一般債務和專項債務兩個部分。一般債務包括列入一般公共預算用于公益性事業發展的一般債券，也包括地方政府負有償還責任的外國政府和國際經濟組織貸款轉貸債務；專項債務專指列入政府性基金預算用于有收益的公益性事業發展的專項債券。

二、舉債規模。地方政府債務余額實行限額管理，各省、自治區、直轄市的政府債務余額不得突破國務院批準的限額。具體地說，舉借債務的規模指各地方政府債務余額限額的總和，包括一般債務限額和專項債務限額。《條例》規定，各省、自治區、直轄市的政府債務限額，由財政部在全國人民代表大會或者其常務委員會批準的總限額內，根據各地區債務風險、財力狀況等因素，并考慮國家宏觀調控政策等需要，提出方案報國務院批準。

三、舉債用途。預算法規定，經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。《條例》明確，省、自治區、直轄市政府依照預算法規定增列的赤字，可以通過在國務院下達的本地區政府債務限額內發行地方政府一般債券予以平衡。一般債券列入一般公共預算，用于一般公益性事業發展，專項債券列入政府性基金預算，用于有收益的公益性事業發展。

四、舉債主體和程序。《條例》規定，省、自治區、直轄市政府財政部門依照國務院下達的本地區地方政府債務限額，提出本級和轉貸給下級政府的債務限額安排方案，報本級政府批準后，將增加舉借的債務列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。省、自治區、直轄市政府財政部門應當根據國務院批準的本地區政府債務限額，合理安排發行本地區政府債券的結構、期限和時點。

五、舉債責任。《條例》明確要求地方各級政府財政部門負責統一管理本地區政府債務。接受轉貸并向下級政府轉貸的政府應當將轉貸債務納入本級預算管理。使用轉貸并負有直接償還責任的政府，應當將轉貸債務列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。各級政府性基金預算年度執行中有超收收入的，應當在下一年度安排使用并優先用于償還相應的專項債務；國務院可以將舉借的外國政府和國際經濟組織貸款轉貸給省、自治區、直轄市政府。國務院向省、自治區、直轄市政府轉貸的外國政府和國際經濟組織貸款，省、自治區、直轄市政府負有直接償還責任的，應當納入本級預算管理。省、自治區、直轄市政府未能按時履行還款義務的，國務院可以相應抵扣對該地區的稅收返還等資金。

此外，《條例》明確要求財政部和省、自治區、直轄市政府財政部門應當建立健全地方政府債務風險評估指標體系，組織評估地方政府債務風險狀況，對債務高風險地區提出預警，并監督化解債務風險。同時，地方各級政府財政部門應當定期向上一級政府財政部門報送本行政區域政府債務余額統計報告。政府債務按照有關規定向社會公開。各級政府、有關部門和單位突破一般債務限額或者專項債務限額舉借債務的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

政府債務在我國現代財政制度建設中承載著重大的責任，同時也面臨嚴峻的挑戰。《條例》的實施為規范政府財政行為、積極防范債務風險奠定了堅實的基礎。