專家解讀 | 楊占新：嚴格監(jiān)管 嚴厲處罰——建立權威性和可操作性并重的法律責任制度
楊占新 河北省市場監(jiān)督管理局綜合規(guī)劃處副處長
《化妝品監(jiān)督管理條例》(以下簡稱《條例》)加大了對違法行為的處罰力度，細化了法律責任，增加了處罰到人的規(guī)定，落實“最嚴厲的處罰”要求，體現(xiàn)了權威性和可操作性并重的思路。《條例》對加強化妝品監(jiān)督管理，保證化妝品質量安全，保障消費者健康，促進化妝品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展必將發(fā)揮重要作用。
一、加大對違法行為的處罰力度
(一)綜合運用多種處罰措施。《條例》設定的處罰種類包括警告、沒收、罰款、責令停產(chǎn)停業(yè)整頓、吊銷許可證件、一定期限內(nèi)不辦(受)理許可申請、從業(yè)禁止等。為確保處罰決定切實履行，還規(guī)定了境外化妝品注冊人、備案人拒不履行行政處罰決定的，10年內(nèi)禁止其化妝品進口。
(二)大幅度提高罰款額度。罰款基數(shù)由“違法所得”調整為“貨值金額”，規(guī)定了最低罰款額度，最高罰款幅度提高到30倍。比如未經(jīng)許可從事化妝品生產(chǎn)活動、生產(chǎn)未經(jīng)注冊的特殊化妝品、使用禁止用于化妝品生產(chǎn)的原料生產(chǎn)化妝品三種情形，由《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》規(guī)定的“可以處違法所得3到5倍的罰款”提高到“并處貨值金額15倍以上30倍以下罰款”(第59條)。
(三)對嚴重違法行為實行“處罰到人”。《條例》第59、60、61、62、64、65、71條有7處規(guī)定了對違法單位的法定代表人或者主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員處其上一年度從本單位取得收入1至5倍或1到3萬元罰款的處罰，并對前述四種人員分別規(guī)定了終身禁止或10年內(nèi)、5年內(nèi)禁止從事化妝品生產(chǎn)經(jīng)營活動的處罰。
(四)注重與《刑法》的緊密銜接。《條例》中“構成犯罪的，依法追究刑事責任”的表述共7處。分別是第59、60、64、69、71、74、75條。涉及的罪名主要包括生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標準的化妝品罪，生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪，虛假廣告罪，偽造、變造、買賣國家機關公文、證件、印章罪，假冒注冊商標罪，銷售假冒注冊商標的商品罪等。
此外，《條例》還規(guī)定，造成人身、財產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔賠償責任。
二、細化違法行為的處罰情形
(一)法條數(shù)量大幅增加。《條例》用了18條、4188字、近全文三分之一的篇幅，對有關法律責任進行了規(guī)定，整合了《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》和《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例實施細則》的有關規(guī)定，與《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》的9條法律責任相比增加了一倍。
(二)法條內(nèi)容更加細化。《條例》結合近30年執(zhí)法實踐和當前化妝品市場存在的突出問題，凡是對生產(chǎn)經(jīng)營者設定禁止性規(guī)定和義務性條款規(guī)定的，在法律責任部分均設定了法律責任。特別是在處罰較重的59條至62條，分項列舉了一共19種違法情形。法律責任設置全面涵蓋各種違法情形，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權。
(三)回應執(zhí)法實踐關切。《條例》對《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》未明確的美容美發(fā)機構、賓館等擅自配制化妝品、生產(chǎn)經(jīng)營不符合強制性技術規(guī)范的化妝品、更改化妝品使用期限、虛假申報注冊備案等行為，均作出了明確處罰規(guī)定。
(四)注重與相關法律銜接。《條例》注重與有關法律和其他行政法規(guī)的銜接，沒有“包打天下”。《條例》規(guī)定了化妝品廣告違法行為按照《廣告法》處罰、電子商務違法行為按照《電子商務法》處罰、檢驗機構出具虛假報告由認證認可監(jiān)督管理部門處罰、違反治安管理行為由公安機關處罰。
三、圍繞立法目的，體現(xiàn)實事求是
(一)對化妝品經(jīng)營環(huán)節(jié)體現(xiàn)寬進嚴管。《條例》按照國務院“放管服”要求，為促進行業(yè)發(fā)展，沒有設定化妝品經(jīng)營許可或備案，也沒有對化妝品電子商務經(jīng)營者另行設定許可或備案要求。但在法律責任方面對經(jīng)營者設定了一系列法律責任，體現(xiàn)寬進嚴管。同時規(guī)定對電子商務平臺經(jīng)營者相關違法行為由省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門依照《電子商務法》的規(guī)定給予處罰。
(二)從輕設定了標簽瑕疵責任。處罰盡管必要，但不是最終目的，處罰與教育相結合是行政處罰的基本原則。為此，《條例》借鑒《食品安全法》有關規(guī)定，結合化妝品行業(yè)現(xiàn)狀，對標簽瑕疵在第61條第二款作了“生產(chǎn)經(jīng)營的化妝品的標簽存在瑕疵但不影響質量安全且不會對消費者造成誤導的，由負責藥品監(jiān)督管理的部門責令改正;拒不改正的，處2000元以下罰款”的規(guī)定，體現(xiàn)了責罰相當。
(三)設定了經(jīng)營者有條件免責條款。作為化妝品經(jīng)營者在履職盡責情況下經(jīng)營了不合格化妝品，不存在主觀過錯，沒必要對其實施處罰，即使處罰也難以達到立法目的，甚至起反作用。為此，《條例》68條規(guī)定“化妝品經(jīng)營者履行了本條例規(guī)定的進貨查驗記錄等義務，有證據(jù)證明其不知道所采購的化妝品是不符合強制性國家標準、技術規(guī)范或者不符合化妝品注冊、備案資料載明的技術要求的，收繳其經(jīng)營的不符合強制性國家標準、技術規(guī)范或者不符合化妝品注冊、備案資料載明的技術要求的化妝品，可以免除行政處罰。”
總之，《條例》有關法律責任的規(guī)定充分體現(xiàn)了權威性和可操作性并重。在化妝品監(jiān)管工作中還需要執(zhí)法人員緊緊圍繞《條例》的立法目的，特別是結合《市場監(jiān)管總局關于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權的指導意見》，把握正確執(zhí)法方向，妥善解決執(zhí)法實踐遇到的各種問題。
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