解讀丨通過政府有效投資激發社會投資活力
《政府投資條例》(以下簡稱條例)規定，政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主，對確需支持的經營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采用投資補助、貸款貼息等方式。同時，條例還明確了政府投資的范圍及原則、決策程序、投資計劃、項目實施、事中事后監管等具體要求，這對于激發社會投資活力，引導和帶動社會資本擴大有效投資，促進穩增長、調結構、補短板、惠民生，必將產生重大而深遠的影響。
正確處理政府投資和社會投資的關系
近年來，我國固定資產投資增長速度呈現持續下滑的趨勢。全社會固定資產投資2006-2010年期間年均增長18%，2011-2015年期間年均增長12.5%，2015-2018年，分別增長10.0%、8.1%、7.2%、5.4%。我國基礎設施投資增長速度則從2017年的19%下降到2018年的3.8%，呈現出明顯的下滑趨勢。投資增長速度的不斷下滑，使得維持經濟持續增長勢頭的努力面臨較大壓力。越是面臨壓力，越要保持定力，堅決管住“看得見的手”，發揮市場在資源配置中的決定性作用，依靠市場機制提高經濟效率和投資質量。
條例所稱政府投資，是指在中國境內使用政府預算安排的資金所進行的新建、擴建、改建、技術改造等固定資產投資建設活動。社會投資則指各類企業不使用政府預算資金所進行的投資建設活動。如何處理好政府投資和社會投資之間的關系，通過政府有效投資激發社會投資活力，而不是政府投資對社會投資形成不合理的擠出效應，條例對此做出了明確的制度安排。條例第三條明確了政府投資的范圍，即政府投資資金應該投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域，以非經營性項目為主。
條例對政府投資范圍和方式所提出的規范性要求，有利于引導正確處理政府投資和社會投資之間的關系，強調更加重視發揮政府投資在補短板、增效率、強基礎、轉機制等方面的導向性作用，帶動和激活社會投資活力，共同激發投資拉動經濟社會持續健康發展的內生動力，通過高質量的投資撬動高質量的經濟社會發展，為供給側結構性改革及實現我國投資建設領域高質量發展創造寬松穩定的政策環境。
發揮直接投資方式的基礎性作用
條例規定，政府投資主要應以直接投資的方式按項目進行安排，政府直接投資應投向具有公益性質的非經營性項目。這表明今后我國政府直接投資將是政府投資的主導方式。
合理安排和利用政府直接投資，不僅可以有效滿足非經營性基礎設施建設和公共服務需求，還可為經營性企業投資創造必要的基礎設施和外部環境條件，從而能夠有效激發社會投資活力。具體表現為：一是發揮直接投資對改善社會投資環境的基礎性作用，包括改善區域經濟、社會發展的硬件和軟環境條件，提高社會投資的便利性。二是發揮直接投資對社會投資方向布局的引導作用，完善區域空間布局，優化區域成本結構，促進區域公共服務均等化。三是發揮直接投資對社會投資活動的支撐性作用，彌補農業和農村、生態環境保護、重大科技進步等環節的短板，促進相關產業發展，發揮政府投資激發社會投資活力的基礎性作用。
發揮資本金注入方式的帶動作用
和非經營性項目不同，經營性項目實行資本金制度，這是我國對固定資產投資進行調控的重要制度。項目資本金的籌措，成為經營性項目投資建設所關注的核心問題。自1996年我國試行項目資本金制度以來，根據宏觀經濟調控的需要，各行業項目資本金最低比例于2004年、2009年和2015年分別進行了三次調整。2019年3月，李克強總理在政府工作報告中再次強調“適當降低基礎設施等項目資本金比例”，旨在通過動態調整投資項目的最低資本金比例，有效平抑經濟周期波動，發揮資本金在穩預期、促增長、調結構和防風險中的杠桿作用，更大限度地提振信心和穩定投資。
條例規定，對于確需支持的經營性項目，主要采取資本金注入方式進行政府投資。這里重點強調兩點：一是今后政府資金仍然可以投向經營性項目，但投資范圍和規模將受到嚴格限制。二是政府投資的經營性項目，雖然可以采取不同方式，但資本金注入應是主要方式。
政府資本金注入方式的使用，應重視發揮其杠桿調控和帶動作用：一是發展導向作用。資本金注入是政府對項目資金的“硬”投入，明確反映了政府的投資政策導向和引導方向，是國家產業政策投資布局的直接顯示，直接代表了該項目屬于國家鼓勵發展的行業或領域。二是資金引導作用。政府以資本金方式注入的項目，政府資金注入規模和股權比例不一定很高，但政府資本金注入具有直接的增信帶動作用，對于引導社會資本和金融機構資金投向具有重要示范作用。三是引導深化投融資體制改革創新。政府通過資本金注入引導多元化投資主體參與經營性項目投資建設，對于打破基礎設施投融資領域的壟斷局面，發展混合所有制經濟均具有促進和帶動作用。
規范使用其他投資方式
采用投資補助和貸款貼息等方式對經營性項目進行政府補貼，具有提升擬建項目可融資性，對項目公司進行增信，提高項目投資回報能力及銀行貸款本金和利息償還能力等多方面的作用，是激發社會投資活力非常有效的重要手段。條例規定，對于確需支持的經營性項目，可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。這里重點強調三點：一是對于經營性項目，今后政府投資除采用資本金注入方式之外，還可以采用投資補助、貸款貼息等方式進行投資建設。二是采用投資補助、貸款貼息等方式進行投資建設的政府投資項目，僅限于經營性項目。三是政府投資補助和貸款貼息的使用范圍和規模將受到嚴格限制，必須規范使用。
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